تحلیلی بر ساختار مالکیت دو بنگاه خودروسازی ایران خودرو و سایپا

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی دو بنگاه خودروسازی ایران خودرو و سایپا را از نظر ساختار مالکیت مورد تحلیل و بررسی قرار داد.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «تحلیلی بر ساختار مالکیت دو بنگاه خودروسازی ایران‌خودرو و سایپا و الزامات اصلاح آن » بیان کرده است که در ایران پس از تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی در سال 1387، فرایند واگذاری شرکت‌‌های دولتی ازجمله ایران‌خودرو و سایپا سرعت گرفت. علی‌رغم آنکه در این قانون تلاش شده بود که تصدی‌گری دولت کاهش پیدا کند و با واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی، بهره‌وری آنها افزایش یابد، اما در عمل در برخی شرکت‌های دولتی ازجمله ایران‌خودرو و سایپا، اتفاق به گونه دیگری رقم خورد. دولت برخلاف آنکه در ظاهر 5/71 درصد از سهام ایران‌خودرو و 17/31 درصد از سهام سایپا را در اختیار دارد، اما با واگذاری سهام این دو شرکت به شرکت‌های عمومی وابسته و تحت کنترل خود و همچنین ایجاد یک نظام سهام‌داری چرخه‌ای در شرکت‌های خودروسازی، عملاً مدیریت ایران‌خودرو و سایپا را در اختیار خود نگه داشت. شرکت‌های وابسته به دولت در ایران خودرو و سایپا سهام قابل توجه دارند، به‌طوری که 21/12 درصد از سهام ایران‌خودرو و 15/6 درصد از سهام سایپا متعلق به این دسته است.

همچنین در نظام سهام‌‌داری چرخه‌ای پیش‌گفته نیز، شرکت‌های زیرمجموعه ایران‌خودرو و سایپا به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم سهام شرکت ایران‌خودرو و سایپا را خریداری کرده و یک چرخه بسته مالکیتی ایجاد کرده‌اند. حجم این بخش از سهام در ایران‌خودرو 25/24 درصد و در سایپا 39/66 درصد است. سهام چرخه‌ای به‌دلیل ایجاد یک حلقه بسته، عملاً تحت مدیریت سهام‌‌داری (سهام‌دارانی) قرار می‌گیرد که دارای بیشترین سهم از شرکت اصلی هستند.

مسئله دیگری که پس از واگذاری سهام دولت در انتهای دهه 1380 ایجاد شد، ورود قطعه‌سازان به سهام‌داری ایران‌خودرو است. سهام‌داری یک قطعه‌ساز در شرایط انحصار تولید و عرضه خودرو در ایران، با توجه به مشکلاتی که در خرید و تأمین قطعات طی سال‌های گذشته حادث شده زمینه گمانه‌زنی‌ها و مناقشات فراوان میان قطعه‌سازان را ایجاد کرده است.

گزارش مرکز پژوهش‌ها تصریح می‌کند درحال حاضر اگرچه اصلاح رابطه سیاستگذار با شرکت‌های خودروسازی از طریق واگذاری خودروسازان به بخش خصوصی، می‌تواند به‌عنوان یکی از مهم‌ترین عواملی که موجب افزایش کارایی و برون‌رفت از چالش‌های موجود ‌مطرح باشد، اما بدون در نظر گرفتن شرایط کشور و به‌تبع آن الزامات واگذاری در دو سطح فرابخش و بخش، مطمئناً به نتیجه مدنظر نخواهد رسید. در سطح فرابخش، سیر تاریخی ناموفق خصوصی‌سازی شرکت‌های بزرگ در کشور و عدم انطباق کامل منطق خصوصی‌سازی با اقتصاد در شرایط تحریم گویای این مطلب است که در صورت اهتمام بر واگذاری در شرایط فعلی باید ملاحظات حداکثری در سطح بخش در قالب الزامات برون‌بنگاهی، درون‌بنگاهی و دوره گذار مدنظر قرار گیرد. درخصوص واگذاری سهام این دو خودروسازی بزرگ کشور، رعایت الزامات برون‌بنگاهی با تأکید بر تدقیق چشم‌انداز و تدوین سیاست‌های توسعه صنعت خودروسازی و تقویت ویژگی‌های بازار از طریق اصلاح نظام قیمت‌گذاری و تعرفه‌ای ازجمله الزامات مدنظر است.

این گزارش رعایت الزامات درون‌بنگاهی شامل تعیین تکلیف سهام چرخه‌ای و برقراری سازوکارهای حفظ حقوق سهام‌داران خُرد به‌منظور جلوگیری از شکست واگذاری را نیز ضروری دانسته و بیان داشته که با توجه به زمان‌بر بودن رعایت تمامی الزامات مطرح شده در حد فاصل زمان گذار از حالت فعلی به حالت واگذاری به‌منظور تسریع در بهبود کارایی بنگاه نیاز است در راستای پیاده‌سازی تمرین‌هایی برای خصوصی‌سازی از راهکار‌هایی مانند واگذاری یک بنگاه استفاده شود.

نتایج این گزارش همانگونه که بیان شد نشان می‌دهد تسلط دولت بر دو بنگاه اصلی خودروسازی و وجود سهام‌داری چرخه‌ای، دو ویژگی بارز ساختار مالکیتی فعلی خودروسازان است. با اینکه سهم مجموعه‌های دولتی در ایران‌خودرو 5/71 درصد و در سایپا 17/31 درصد است، ولی خود سهامداری ایران‌خودرو و سایپا و نیز سهام‌داری شرکت‌های عمومی وابسته به دولت و بانک‌ها باعث شده تا دولت به بزرگترین سهام‌دار این دو شرکت مبدل شود. درمجموع، حدود 72/52 درصد سهام شرکت سایپا و حدود 52/07 سهام ایران‌خودرو در اختیار بخش عمومی و شرکت‌های زیرمجموعه این شرکت است.

این گزارش مهم‌ترین پیامدهای منفی ساختار مالکیتی فعلی را دخالت بیش از اندازه دولت و بنگاه‌های خودروسازی می‌داند. براساس شواهد موجود این موضوع به‌وضوح در اتخاذ تصمیمات، اهداف، چشم‌انداز، راهکارهای اجرایی و انتصاب مدیران نمایان است، به‌طوری که خودروسازان را در برابر مداخلات دولتی آسیب‌پذیر کرده است. مسئله مذکور باعث شده است که اعمال نظر دولت در بنگاه‌‌‌‌‌ها و دخالت در آنها بی‌واسطه و به‌سرعت امکان‌پذیر شود و با تغییر کلی و جزیی در دولت‌‌‌‌‌ها (تغییر رئیس‌جمهور، وزیر و...) و حتی تغییر در سایر قوا و نهادهایی که امکان چانه‌زنی و اعمال قدرت بر دولت دارند، صنعت خودرو دستخوش تحولات و بی‌ثباتی شود.

همچنین سهام‌داری چرخه‌ای از دیگر مهم‌ترین پیامدهای منفی ساختار مالکیتی فعلی است که باعث قفل شدن بخش عظیمی از سرمایه دو بنگاه خودروسازی به شکل سهام خودشان شده است، سرمایه عظیمی که می‌تواند به‌خصوص در دوران بحرانی فعلی بسیاری از مشکلات مالی این دو بنگاه را حل کند.

در این گزارش آمده است که نزدیکی دولت و دو بنگاه خودروسازی و پدیده سهام‌داری چرخه‌ای، نه دو موضوع جدا از هم که دو پدیده مرتبط بوده و هرگونه راه‌حلی باید هر دو پدیده را با هم در نظر بگیرد. ازاین‌رو بازطراحی ساختاری داخلی به‌معنای تعیین تکلیف شرکت‌های تابعه و وابسته غیرمرتبط با عملیات تولید و یا غیرضروری، باید پیش‌نیاز هرگونه برنامه اصلاح ساختار مالکیتی قرار گیرد. نکته مهم در طراحی الگوی اصلاح ساختار مالکیتی این است که اولاً روابط بخش عمومی و بنگاه را به‌گونه‌ای تنظیم کند که روابط حامی‌پروری به حداقل برسد، ثانیاً با توجه به شرایط و بستر این صنعت، الگوی پیشنهادی برای اصلاح ساختار مالکیتی دو بنگاه خودروسازی کشور، امکان‌پذیر باشد.

این گزارش تاکید می‌کند واگذاری خودروسازان به بخش خصوصی با در نظر گرفتن الزامات آن در راستای اصلاح رابطه سیاستگذار با شرکت‌های خودروسازی از مهم‌ترین عوامل برون‌رفت چالش‌های موجود این صنعت است. در این‌خصوص رعایت الزامات برون‌بنگاهی شامل تدقیق چشم‌انداز و تدوین سیاست‌های توسعه صنعت خودروسازی و برقراری سازوکارهای حفظ حقوق سهام‌داران خُرد به‌منظور جلوگیری از شکست واگذاری ضروری است. همچنین به‌منظور افزایش کارایی در زمان گذار از شرایط فعلی به حالت خصوصی نیاز است از راهکار‌هایی مانند واگذاری یک بنگاه و اجاره بنگاه استفاده کرد.

متن کامل گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس را در ادامه می‌خوانیم./تسنیم