توافقنامه‌ای «مثبت» که 9 ابهام حقوقی دارد

میثم رضازاده؛ در پی توافق اخیر ایران با کشورهای 1+5 بر سر مسئله‌ی فعالیت‌های صلح‌آمیز هسته‌ای کشورمان، عده‌ای با بدبینی این توافقنامه را با قرارداد ترکمانچای مقایسه و عده‌ای نیز با خوش‌بینی مفرط و مبالغه‌آمیز خود، آن را با ملی شدن صنعت نفت مقایسه کرده‌اند و آن را توافق بزرگ، توافق قرن و... نامیدند. بررسی دقیق متن توافقنامه اما می‌تواند، به دور از ه یاهوی سیاسی و رسانه‌ای، ما را در قضاوت منصفانه از مفاد این توافقنامه یاری کند. از این رو، دست‌کم وظیفه و رسالت ایجاب می‌کند که فارغ از این قبیل قیل‌وقال‌ها و برخوردهای احساسی و جوسازی‌های آلوده به افراط و تفریط، در فضایی کاملاً منطقی به بررسی چنین توافقی پرداخته و ضمن برشمردن مزایا و معایب آن در پرتو معادله‌ی هزینه‌‌ـ‌فایده درباره‌ی آن به داوری بنشینیم.

مواد مندرج در موافقت‌نامه

الف) به موجب این توافقنامه، ایران متعهد شده است به:

متوقف کردن پیشرفت توانایی غنی‌سازی، خنثی کردن 196 کیلوگرم اورانیوم غنی‌شده بیست‌درصدی، خود به نحوی که نیمی از آن قابل غنی‌سازی مجدد باشد و همچنین اکسید کردن مواد پنج‌درصدی مازاد بر ده هزار کیلوی کنونی که در آینده تولید می‌شود، عدم گسترش فعالیت هسته‌ای در اراک، نطنز و فردو، غیرفعال شدن ماشین‌های جدید نصب‌شده در تأسیسات هسته‌ای، عدم نصب ماشین‌های جدید در نطنز، عدم حمل آب سنگین به تأسیسات اراک، خودداری از تولید سوخت جدید برای رآکتور اراک و اجتناب از هر گونه سوخت‌گذاری در این رآکتور، خودداری از تولید هر گونه سانتریفیوژ در کارگاه‌ها به جز برای جانشینی سانتریفیوژهای کنونی، عدم ساخت تأسیسات بازفرآوری و تعطیل شدن هر نوع فعالیت بازفرآوری در تأسیسات موجود، محدود شدن غنی‌سازی اورانیوم به پنج درصد در چهار آبشار فردو و غیرفعال شدن دوازده آبشار دیگر و گسسته شدن ارتباط میان آبشارهای موجود در این تأسیسات، فراهم کردن بستر لازم برای دسترسی به بایگانی دوربین‌های آفلاین تأسیسات هسته‌ای، تمهید شرایط لازم برای دسترسی به کارگاه‌های مونتاژ و تولید چرخنده‌های سانتریفیوژ، نهایی شدن توافق درباره‌ی پادمان‌ها در اراک و همچنین ارائه‌ی اطلاعات کامل درباره‌ی معادن ایران و منبع مواد مورد استفاده به آژانس، ارائه‌ی اطلاعات مربوط به طرح و نقشه‌های ایران برای تأسیسات هسته‌ای به آژانس بین‌المللی انرژی هسته‌ای، توصیف ساختمان هر یک از سایت‌های هسته‌ای و ارائه‌ی شرحی کامل از آن به آژانس، توصیف گستره‌ی عملیات‌ هر یک از تأسیساتی که به طور خاص به فعالیت‌های هسته‌ای مشغول هستند و ارائه‌ی شرح کاملی از آن به آژانس، ارائه‌ی اطلاعات لازم به آژانس درباره‌ی شرکت‌های نورد اورانیوم، تسهیل شرایط و امکان بازرسی سرزده و روزانه از همه‌ی تأسیسات مرتبط با فعالیت‌های هسته‌ای برای بازرسان آژانس.

ب) تعهدات غرب در قبال کشورمان نیز عبارت‌اند از:

دسترسی ایران به بخشی از دارایی‌های بلوکه‌شده‌ی خود در نزد کشورهای مختلف جهت خرید محصولات خوراکی و کشاورزی، دارو، ادوات پزشکی و خسارات پزشکی، خودداری شورای امنیت، اتحادیه‌ی اروپا و آمریکا از اعمال تحریم‌های جدید علیه ایران، رفع موانع برای صادرات نفت ایران در حد کنونی و توقف روند کاهش بیست‌درصدی آن در هر شش ماه، امکان دسترسی ایران به درآمدهای ناشی از فروش نفت به میزان توافق‌شده در آینده، تعلیق تحریم صادرات پتروشیمی ایران، تعلیق تحریم برخی خطوط هوایی از جمله ایران‌ایر، تعلیق تحریم قطعات هواپیما، خودرو، طلا و فلزات گران‌بها و برطرف شدن محدودیت‌های مربوط به بیمه‌ی حمل‌ونقل برای صادرات نفت ایران در حد کنونی.

ایرادات موجود در متن موافقت‌نامه

این توافق چهارصفحه‌ای مورد تفاسیر متعدد از سوی طرفین قرار گرفته است. محمدجواد ظریف، وزیر امور خارجه‌ی ایران، در سخنانی که پس از حصول توافق ایراد کرد، از آن به عنوان «توافقی ضامن حقوق مردم» ایران یاد کرد که نه‌ تنها غنی‌سازی را متوقف نمی‌کند، بلکه از تحریم‌های یک‌جانبه‌ی غرب نیز خواهد کاست. چند دقیقه پس از سخنان آقای ظریف، جان کری، وزیر امور خارجه‌ی ایالات متحده، تفسیری دیگر از توافق ارائه کرد که با تعابیر ظریف فاصله‌ی زیادی داشت. وی پس از آن نیز در مصاحبه‌های متعدد، ابراز داشت که نه‌تنها حق غنی‌سازی ایران مورد تأیید قرار نگرفته است، بلکه در دوره‌ی ‌شش‌ماهه‌ی توافق، آمریکا با ایران بر سر کاهش ابعاد برنامه‌ی هسته‌ای ( Dismantle ) گفت‌وگو خواهد کرد.

تعابیر مخالفی که از این توافق می‌شود، بیانگر آن است که توافق، قابل تفاسیر مختلف است و لذا قطعاً می‌توان ابهاماتی را در آن شناسایی کرد و توافق مزبور باید از منظر حقوقی و سیاسی مورد نقد و بررسی قرار گیرد. این به معنای نفی تلاش‌های انجام‌پذیرفته یا نفی نفس مذاکره نیست. توافق مزبور نکات مثبتی دارد که از جمله‌ی آن‌ها می‌توان به این موارد اشاره کرد:

- اشاره‌ی مستقیم به غنی‌سازی توسط ایران؛

- برگشت‌پذیر بودن اقدامات اعتمادساز داوطلبانه‌ی ایران؛

- ادامه‌ی غنی‌سازی در دوره‌ی شش‌ماهه‌ی توافق؛

- کاهش بخشی از تحریم‌های ضد ایران؛ و...

اما این سند دارای نکات منفی نیز هست که می‌توان به نقد آن‌ها نشست:

1. حق غنی‌سازی ایران

در توافقنامه‌ی ژنو، دو بار به حق غنی‌سازی ایران اشاره شده است. یک بار در مقدمه و یک بار در بخش پایانی. در مقدمه چنین آمده است: «این راه‌حل جامع متضمن یک برنامه‌ی غنی‌سازی با تعریف مشترک و محدودیت‌های عملی و اقدامات شفاف‌ساز به منظور تضمین ماهیت صلح‌آمیز برنامه هسته‌ای می‌باشد.» در بخش پایانی نیز آمده است: «[گام نهایی باید] متضمن یک برنامه‌ی غنی‌سازی باشد که توسط طرفین تعریف می‌گردد؛ برنامه‌ای که شاخصه‌های آن با موافقت طرفین و منطبق با نیازهای عملی، با محدودیت‌های مورد توافق در خصوص دامنه و سطح فعالیت‌های غنی‌سازی، ظرفیت غنی‌سازی، محل‌هایی که در آن غنی‌سازی انجام می‌شود و ذخایر اورانیوم غنی‌شده برای دوره‌ی زمانی‌ای که مورد توافق قرار می‌گیرد، تعیین می‌گردد.» بر اساس این جملات، حق غنی‌سازی ایراندر گام نهایی که زمان آن نامعلوم و درازمدتاست، محدود به گزاره‌های ذیل است:

1. تعریف مشترک (دوطرفه)

2. محدودیت‌های عملی

3. اقدامات شفاف‌ساز

4. انطباق با نیازهای عملی

5. محدودیت‌های مورد توافق

6. دامنه، سطح فعالیت، ظرفیت، ذخایر و محل‌های محدود و مشخص که طبعاً باید به صورت دوجانبه تعیین شوند.

در این خصوص نکات زیر را باید ملحوظ داشت:

الف) با این توافقنامه تعریف حق غنی‌سازی ایران از چارچوب صرف ان‌‌پی‌تی خارج شده و جنبه‌ی بین‌المللی خواهد یافت. نقش ساختار قدرت بین‌المللی یا همان نظام بین‌المللی در تعریف و تبیین اندازه و شکل غنی‌سازی قابل انجام در ایران بر اساس سند ژنو به رسمیت شناخته شده است که می‌تواند به محدودسازی حق ایران در بهره‌گیری از چرخه‌ی سوخت در خاک ایران بینجامد.

ب) نکته‌ی بعدی مربوط به بند چهارم از توصیف شرایط توافق نهایی در توافق ژنو است. در این بند گفته شده است که ایران می‌تواند نهایتاً یک برنامه‌ی غنی‌سازی داشته باشد، به شرط:

1. انطباق بر نیاز‌های عملی ( Consistent with practical-needs )

2. توافق بر سر محدودیت‌هایی درباره‌ی اندازه ( Level )، ظرفیت ( Capacity )، حجم ( Stocks of enriched uranium )، گستره ( Scope ) و مکان آن.

مشروط شدن غنی‌سازی در گام آخر به نیازهای عملی ایران آیا معنایی جز این دارد که 1+5 می‌تواند در مذاکره بر سر توافق نهایی ادعا کند ایران به دلیل نداشتن رآکتوری که تأمین سوخت نشده باشد عملاً هیچ نیاز عملی به غنی‌سازی ندارد و باید آن را برچیند؟ و آیا این جمله اساساً با این هدف در توافق گنجانده نشده است؟ و تازه، حتی اگر غرب نیاز عملی ایران را هم بپذیرد، پذیرفتن این همه محدودیت درباره‌ی اندازه، سطح، گستره، ذخایر و... غنی‌سازی، آیا چیزی هم از برنامه‌ی غنی‌سازی باقی می‌گذارد؟ مفاهیم «نیازهای عملی و محدودیت‌های عملی» مفاهیمی غیرروشن و تفسیرپذیر است.

ج) دوره‌ای که ایران باید محدودیت‌های غنی‌سازی را بپذیرد نامشخص است. اگر این محدودیت‌ها برای یک دوره مشخص و معقول باشد شاید بتوان آن را پذیرفت اما اگر معلوم نباشد که محدودیت‌ها تا کی ادامه دارند، غیر قابل پذیرش است.

بر این اساس و در یک کلام، توافقنامه از این جهت که به برنامه (نه حق) غنی‌سازی ایران اشاره کرده، مثبت است؛ اما از آن رو که آن را به محدودیت‌هایی فراتر از ان‌پی‌تی مقید کرده، مبهم است. ابعاد این ابهام قطعاً باید در مذاکرات جامع زدوده شوند. البته اگر طرف غربی به زدودن آن‌ها تن دهد، چون قطعاً این عبارات را بیهوده در توافق نگنجانده‌ است!

2. قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد

در بخش مقدمه، به صراحت به قطعنامه‌های شورای امنیت اشاره شده است: «در فاصله‌ی میان گام‌های اولیه و گام آخر، گام‌های دیگری از جمله پرداختن به قطعنامه‌های شورای امنیت با هدف پایان رضایت‌بخش بررسی موضوع توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد وجود خواهد داشت.»

قطعاً جمهوری اسلامی ایران، بنا بر مواضع اعلامی خود، قطعنامه‌های مزبور را «غیرقانونی» می‌داند و حتی این موضع به تصریح وزیر امور خارجه کشورمان نیز رسیده است. بنابراین ابهام اینجاست که پرداختن به قطعنامه‌های شورای امنیت به چه معناست؟ در بخشی از متن به صراحت گفته شده است که ایران باید در مرحله‌ی مابین گام اول و گام نهایی، نگرانی‌های شورای امنیت سازمان ملل درباره‌ی برنامه هسته‌ای ایران را از طریق پرداختن ( Addressing ) به قطعنامه‌های شورای امنیت برطرف کند. معنی این جمله چیست؟ اگر به معنای عدم اجرای آن‌هاست (که از نظر جمهوری اسلامی قطعاً هست)، پس «پایان رضایت‌بخش بررسی موضوع توسط شورای امنیت» چه معنایی دارد؟

3. تجدیدپذیر بودن دوره‌‌ی شش‌ماهه‌ی توافق

در پاراگراف اول بخش مربوط به گام اول آمده است: «گام اول دارای دوره‌‌ی زمانی شش‌ماهه خواهد بود و با توافق متقابل قابل تمدید می‌باشد.» سؤال اینجاست که اگر مبنای گام اول اعتمادسازی است، چرا زمان آن قابل تجدید است؟! در واقع با این عبارت، طرف غربی گفته که ممکن است شش ماه محدودیت، برای اعتماد به ایران کافی نباشد. در ضمن طرف مقابل این حق را یافته است که با پایان شش ماه دوباره بر تجدید آن اصرار ورزد. اگرچه ایران حق دارد نپذیرد، اما همین مسئله می‌تواند روند مذاکرات را دچار چالش کند.

4. از دست رفتن ابزار اصلی چانه‌زنی در مذاکرات جامع

اصلی‌ترین ابزار چانه‌زنی ایران در مذاکرات، «ذخایر اورانیوم بیست‌درصدی» بوده است. بر اساس توافق شش‌ماهه، در همین دوره، نیمی از ذخایر بیست‌درصدی به میله‌ی سوخت تبدیل شده و نیمه‌ی دیگر ترقیق می‌گردد. جان کری به صراحت ابراز داشته که ذخایر بیست‌درصدی ایران پس از این دوره‌ی‌ شش‌ماهه به صفر می‌رسد. (رفرنس) در چنین شرایطی، ابهام اینجاست که برای امتیاز گرفتن از طرف غربی در مذاکرات جامع کدام ابزار باقی مانده است؟ مبادا طرف غربی برای دادن امتیازات هسته‌ای در مذاکرات جامع بتواند به مسائل غیرهسته‌ای ورود کند. شاید بهتر بود بخشی از ذخایر بیست‌درصدی ایران در دوره‌ی شش‌ماهه کاهش یابد و بخش دیگر به‌ عنوان ابزار چانه‌زنی باقی بماند.

5. باقی ماندن معماری اصلی تحریم‌ها

در شرایطی که ایران اصلی‌ترین ابزار چانه‌زنی را ظرف شش ماه از دست می‌دهد، تحریم‌های اصلی بر جای خود باقی می‌مانند و طرف غربی از ابزار قدرتمندی برای چانه‌زنی برخوردار خواهد بود. اگر منصف باشیم و منصفانه و بدون هیجان کاذب، متن توافقنامه را مطالعه کنیم، احتمالاً درخواهیم یافت که ایالات متحده کاملاً به وعده‌ای که به صهیونیست‌ها در خصوص تسهیل تنها پنج‌درصدی تحریم‌ها داد، وفادار بوده است. تحریم‌های اصلی باقی‌ مانده و ظاهراً آزادسازی اموال بلوکه‌شده‌ی ایران تنها در سطح 4.2 میلیارد دلار است. اگرچه به ‌هر حال نفس رخنه به تحریم‌ها ممدوح و قابل تقدیر است، اما بدیهی است که ساختار و معماری تحریم‌ها، یعنی تحریم‌های اصلی نفتی و مالی بر جای خود است. این در آینده می‌تواند برای ایران مشکل‌ساز باشد.

6. روسیه و چین و تحریم‌های یک‌جانبه‌ی غرب

روسیه و چین در مواضع رسمی خود، با تحریم‌های یک‌جانبه علیه ایران مخالف بوده‌اند. نکته‌ی جالب در این توافق شش‌ماهه آن است که برای اولین بار روس‌ها و چینی‌ها امضای خود را بر روی سندی گذاشته‌اند که عملاً تحریم‌های یک‌جانبه را به ‌رسمیت می‌شناسد و آن‌ها را محل معامله و چانه‌زنی قرار داده است. این یعنی آنکه شاید دور زدن این تحریم‌ها یا عدم پذیرش آن‌هااز این پس برای مسکو و پکن کار ساده‌ای نباشد و دست‌کم برای آن‌ها هزینه‌ی دیپلماتیک داشته باشد.

7. گام پایانی طولانی‌مدت

در خصوص گام پایانی به صراحت در توافق آمده است: «دارای دوره‌ی زمانی بلندمدت مشخصی خواهد بود که مدت آن مورد توافق قرار خواهد گرفت.» این بدان معناست که ایران برای یک مدت نامشخص اما طولانی، باید محدودیت‌هایی را که ظرف یک ‌سال آتی مشخص خواهند شد، بپذیرد. سؤال اینجاست: «چرا طولانی‌مدت ؟ » اصلاً طولانی‌مدت بر چه مبنایی تعریف می‌شود؟ این یک ابهام جدی است.

8. منطق «همه یا هیچ»

در بخشی از این توافق به صراحت آمده است: «در خصوص گام نهایی و هر یک از گام‌های میانی، این اصل اساسی که تا در مورد همه چیز توافق نشود، در خصوص هیچ چیزی توافق حاصل نشده است، اعمال می‌شود.» سؤال این است که چرا و بر چه مبنایی؟ آیا مثلاً نمی‌شود در خصوص یک بخش جزئی توافق کرد و امتیازاتی در برابر آن گرفت؟ این اصل حداقل مشکلی که ایجاد می‌کند طولانی و سخت کردن مذاکرات است.

9. عبارت مبهم «اجرای موفقیت‌آمیز»

«به دنبال اجرای موفق گام نهایی راه‌حل جامع و با سپری شدن کامل دوره‌ی زمانی گام نهایی، با برنامه‌ی هسته‌ای ایران مانند برنامه‌ی هر کشور غیرهسته‌ای دیگر عضو NPT رفتار خواهد شد.» سؤال اینجاست که موفق بودن اجرا چه مبنایی دارد و چه کسی آن را تعیین خواهد کرد؟ بر اساس کدام مدالیته می‌توان تشخیص داد که ایران به شکل موفقیت‌آمیز گام طولانی‌مدت نهایی را با موفقیت پشت سر گذاشته است؟ معیار تشخیص کیست و چیست؟

جمع‌بندی

موضوع هسته‌ای ایران به لحاظ حقوقی، سیاسی و فنی منحصربه‌فرد است و نمی‌توان الگوی مشابهی را برای آن پیدا کرد. بنابراین وظیفه‌ی مذاکره‌کنندگان بسیار حساس بوده و می‌تواند درج برخی واژه‌ها تبعات حقوقی بین‌المللی داشته باشد. موافقت‌نامه‌ی اخیر که با سه رویکرد حقوقی، سیاسی و فنی تنظیم شده، به لحاظ حقوقی یک سری تعهدات با پیامدهای مثبت و منفی را در کنار هم چیده است و نکته‌ی مهم تعهداتی است که در پایه‌ی اول و دوم برای طرفین ایجاد کرده است.

در نگاه کلان، این موافقت‌نامه مثبت به شمار می‌آید و نقطه‌ی قوت و مثبت آن هم در ضمانت اجرای آن بر اساس حسن نیت دولت‌هاست که در متن درج شده است. همچنین آنجا که می‌گوید: «این راه‌حل جامع، به مثابه‌ی مقوله‌ای یک‌پارچه است که در آن هیچ چیز مورد توافق نخواهد بود تا زمانی که در مورد همه چیز توافق صورت گیرد.» از دیگر نقاط قوت این موافقت‌نامه است.

نکته‌ی مهمی که در اینجا باید به آن اشاره کرد این است که این موافقت‌نامه طبق سندی که وزارت امور خارجه‌ی کشورمان منتشر کرده است، «برنامه‌ی اقدام مشترک» یا « Joint plan of action » است و بیشتر جنبه‌ی سیاسی دارد و حقوقی نیست، چون در آن مرجع حل‌وفصل اختلافات مشخص نشده است و الزام‌آور نیز نیست (هرچند بر اساس قاعده‌ی حسن نیت برنامه‌ی اقدام مشترک نیز الزام‌آور است)، مگر آنکه سند حقوقی دیگری تنظیم شود و در آن تعهدات و الزامات ضمیمه شود.

همچنین «برنامه‌ی اقدام مشترک» معاهده به شمار نمی‌آید و نیاز به مصوبه‌ی مجلس طرفین نیز ندارد. این برنامه، همان طور که در مقدمه‌ی آن آمده است، دربرگیرنده‌ی یک برنامه‌ی غنی‌سازی مورد توافق دو طرف است که با اِعمال محدودیت‌ها و اقدامات شفاف‌ساز به منظور حصول اطمینان از ماهیت صلح‌آمیز آن، همراه خواهد بود. بنابراین دست طرفین را برای سر باز زدن از پذیرش یا عدم پذیرش غنی‌سازی باز گذاشته است. با درج عبارت « voluntary measure » همچنین این اقدامات داوطلبانه تلقی شده است که طرفین هر زمان بخواهند می‌توانند از آن عدول کنند.

به هر روی ، توافقنامه‌ای که در ژنو امضا شد، به صورت دوفاکتو و نه دوژور، حق غنی‌سازی ایران را به ‌رسمیت شناخته و قرار است پس از طی گام نهایی، این شناسایی به حالت دوژور درآید. در خصوص این توافقنامه ابهاماتی مطرح است که جا دارد به آن پرداخته شود؛ اما به ‌هر حال می‌توان این توافقنامه را نقطه‌ی شروع دانست و بر مبنای آن، به بهبود تدریجی وضعیت مبادرت ورزید. این مهم می‌طلبد تا در مذاکرات جامع، ضمن حفظ خطوط قرمز تعیین‌شده از سوی نظام اسلامی، از تمام ابزارهای دیپلماتیک استفاده شود و به خصوص در تدوین سند توافقنامه، همه‌ی ‌جنبه‌های فنی مورد توجه قرار گیرد تا هزینه‌های ناخواسته برای کشور ایجاد نکند و به صورت حداکثری منافع ملی را تأمین نماید.

البته پیش از هر چیز باید طرف آمریکایی توجیه شود که «ایران قرار نیست در خصوص Dismantling مذاکره کند و قرار نیست توقف توسعه‌ی برنامه‌ی هسته‌ای ایران درازمدت باشد.» در ضمن این سؤال‌ها و ابهامات بسیار جدی است، نه به این دلیل که زحمات تیم مذاکره‌کننده به چالش کشیده شود، بلکه از این رو که مذاکراتی سخت‌تر در پیش است و برای رسیدن به غایت مطلوب در آن، باید بسیار سخت‌گیرتر، عمیق‌تر و دوراندیش‌تر از چیزی بود که در این توافق می‌بینیم.