برنامه نویسی و توسعه نامتوازن در اقتصاد ایران

خبرگزاری تسنیم: کمبود منابع در اقتصاد باعث می شود تا هر کشوری به دنبال بهترین و پربازده ترین تخصیص ها باشد. از این رهگذر تفکر برنامه نویسی در حوزه کلان مطرح می گردد. تاریخچه برنامه نویسی توسعه در ایران به حدود 70 سال می رسد. از سال 1327 که نخستین برنامه توسعه ای ایران آغاز شد تا به امروز مجموعاً 10 برنامه در شرایط مختلف به اجرا درآمده است و در حال حاضر نخستین سال از یازدهمین برنامه توسعه کشور را از سر می گذرانیم. اما با توجه به این زمان طولانی و صرف هزینه های مادی و انسانی فراوان، کشور همچنان در بسیاری از شاخص های توسعه پیشرفت قابل توجهی را احساس نمی کند. در حالی که سایر کشورهای جهان که بطور همزمان یا پس از ایران فرایند توسعه را آغاز کردند (همچون کره جنوبی، سنگاپور، ترکیه، برزیل، مالزی و ...) وضعیت بسیار بهتری را از حیث شاخص های توسعه یافتگی دارند. در طول سال های گذشته از سوی محققان و صاحبنظران، علل مختلفی پیرامون ناکامی کشور در رسیدن به آستانه توسعه مطرح شده است. اما نتیجه همه این سال ها چیزی جز توسعه نامتوازن بخش های مختلف اقتصاد کشور نبوده است. در طول 70 سالی که از تاریخ برنامه نویسی ایران می گذرد، 50 کابینه مختلف در کشور حکمرانی نموده اند(36 کابینه قبل از انقلاب و 14 کابینه پس از انقلاب). دولت هایی که هرکدام با ایده ها و خط مشی های متفاوت، در مدت زمان زعامت خود، اهدافی تقریباً مشترک را دنبال نمودند. این شدت از نوسانات سیاسی و تحولات در رأس مدیران اجرایی، قطعاً بر مسیر حرکت کشور به سمت توسعه متوازن اثرگذار بوده است. قانون اساسی کشور در اصول 43 و 44 به نوعی نظام اقتصادی کشور را مبتنی بر برنامه ریزی عمومی ترسیم می کند. همچنین در اصول متعدد دیگری مجموعه ای از وظایف را به دولت محول می کند که بدون برنامه ریزی امکان محقق شدن آنها نیست. مثل ایجاد رفاه عمومی، رفع فقر، توزیع متناسب منابع، تأسیس مسکن متناسب و غیره. اما بسیاری از منتقدین سیستم برنامه ریزی در ایران با استناد بر مشکلات عده امروز جامعه ایران از قبیل بحران بی آبی، نابودی محیط زیست، آلودگی هوا در کلان شهرها، رشد جمعیت در شهرهای بزرگ و پدیده مهاجرت داخلی، رکود اقتصادی، بحران بیکاری، از بین رفتن تدریجی مزیت ها و غیره، معتقدند مضرات استفاده از سیستم برنامه نویسی به شکل مرسوم، بیش از منافع آن بوده است. به طوریکه تخصیص منابع صورت گرفته از این طریق، به هیچ وجه به توسعه متوازن همه بخش ها و قسمت های کشور منجر نشده است. با افزایش بهای جهانی نفت در دهه 1350، وابستگی اقتصاد کشور به این منبع درآمدی سرشار افزایش یافت. این وابستگی به حدی بود که برنامه عمرانی پنجم پیش از انقلاب مجدداً بازنویسی شود. در نتیجه به باور بسیاری از تحلیل گران توسعه، یکی از ریشه های اصلی توسعه نامتوازن کشور، همین افزایش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی بوده است. اما بجز اثر درآمدهای نفتی و همچنین عوامل برونزایی که به طور مفصل در تحلیل های اقتصادی به نقش آنها پرداخته شده است، مجموعه دیگری از عوامل سیستم برنامه نویسی ایرانی را از اهداف اولیه خود که رسیدن به توسعه یافتگی بود، دور نموده است که در این یادداشت به 5 مورد از مهمترین آنها اشاره می شود: با مرور برنامه های اجرا شده در گذشته روشن می شود که عدم شناخت صحیح مشکل اصلی از دیرباز یکی از زمینه های اصلی توسعه نامتوازن اقتصاد کشور بوده است. وجود اهداف پراکنده و بعضاً ناهم جهت، باعث کاهش قابل توجه اثرگذاری یک برنامه موفق می شود. با نگاهی به تجربه کره جنوبی مشاهده می کنیم که در برنامه نویسی این کشور، ابتدا صنایع اولویت دار مشخص شده و منابع به سمت این صنایع هدایت می شدند. به طور همزمان قوانین گذشته مربوط به این حوزه لغو، و قوانین تازه ای برای آنها وضع می شد. پویایی قابل توجه و اثرگذاری واقعی نظام برنامه نویسی در این کشور، نتیجه مستقیم چنین رویکردی بوده است. اما در مورد ایران با داشتن اهدافی پراکنده واقعاً مشخص نیست که رویکرد برنامه های توسعه کشور در جهت صنعتی شدن گام برداشته، یا کشاورزی را به عنوان محور فعالیت ها برگزیده است؟ آیا جهت گیری برنامه ها را استراتژی جایگزینی واردات تشکیل می دهد یا استراتژی توسعه صادرات؟ آیا مبانی اقتصاد مقاومتی تنها در یک برنامه منعکس خواهد شد یا در همه برنامه های بعدی حضور خواهد داشت؟ و قس علیهذا. لذا فقدان شناخت مشکل اصلی و تمرکز بر آن باعث شده تا برنامه نویسی کشور تبدیل به مجموعه ای از اهداف مختلف و پریشانی باشد که نهایتاً با کم اثر شدن برآیند فعالیت ها، زمینه توسعه نامتوازن را فراهم می کند. اساساً استفاده از نظام برنامه نویسی برای آن است که منابع محدود به شکلی مشخص و بر اساس نقشه از پیش تعیین شده تخصیص داده شود و نهایتاً شاخص ها از نقطه فعلی «الف» به نقطه مطلوب «ب» برسند. اما بر اساس تجربه در همه برنامه های توسعه کشور شاهدیم که اکثر شاخص ها به نقطه «ب» نرسیده اند و در سوی مقابل برخی شاخص ها نیز از نقطه «ب» فراتر رفته اند. این نتایج باعث شده که عده قابل توجهی از صاحبنظران اساساً با دیده تردید به کارکردهای برنامه نویسی در ایران بنگرد. زیرا ارکان مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی ایران نگرش مشترک و صحیحی نسبت به مفهوم و جایگاه برنامه نویسی ندارند. به طوریکه برخی مسئولان در گذشته موفقیت را در این می دانستند که زودتر از موعد پایان برنامه، به اهداف آن دست یابند و از آن عبور کنند! تحقق پیش از موعد اهداف دقیقاً به این معناست که منابع به شکل برنامه ریزی شده تخصیص نیافته، و این امر نیز بدین معناست که یا برنامه نوشته شده غلط بوده و یا اعتقادی به فلسفه برنامه نویسی وجود نداشته است. نتیجه هر دو حالت این است که منابع به شیوه ای خارج از برنامه تخصیص پیدا می کند که پیامد آن توسعه نامتوازن خواهد بود. توجه صرف به نتیجه، بدون تمهید مقدمات نیز به عنوان یکی دیگر از زمینه های توسعه نامتوازن شناخته می شود. این مسئله باعث شده تا در برخی از برهه ها به برنامه نویسی به عنوان پیشران قوی توسعه نگاه شود و در برخی دوره ها نیز آن را به عنوان ترمز و مانع اصلی شتاب کشور به سمت توسعه بشناسند. استفاده از نظام برنامه نویسی در واقع مهیا نمودن زمینه و مقدمات لازم برای توسعه یافتگی است؛ و حرکت به سمت توسعه یافتگی نه تعلل را برمی تابد و نه شتابزدگی را. اما این مسئله عمدتاً از جانب سیاستمداران به رسمیت شناخته نمی شود و بعضاً به دلیل نتیجه گرایی آنها، حرکت در مسیر برنامه معطل مانده و گاهی تعطیل می گردد. استفاده از نظام برنامه نویسی در واقع باعث منظم شدن برنامه های کوتاه مدت جهت دستیابی بهینه به اهداف بلندمدت می شود. باید همواره به خاطر داشت که استفاده از نظام برنامه نویسی یک سیاست موقتی است. یعنی به محض اینکه کشور به سطح قابل قبولی از توسعه مورد نظر خود رسید، باید به تدریج از نظام برنامه نویسی فاصله بگیرد تا اقتصاد بتواند در فضایی غیردستوری، مکانیزم های خود را فعال نموده و به سمت توسعه پایدار حرکت کند. در این مرحله ماهیت برنامه به یک راهنما تغییر می یابد. اما به نظر می رسد در ساختار تصمیم گیری کشور، ماهیت برنامه نویسی به جزئی از بروکراسی و دیوانسالاری رایج تبدیل شده است؛ تو گویی که قرار است دولت تا ابد از برنامه نویسی استفاده کرده و همچنان در حوزه های اقتصادی و اجتماعی مداخله مستقیم داشته باشد. مقاومت دولت و مجلس درباره جدا شدن از سیستم برنامه ریزی و در واقع حذف رانت های مختلفی که بواسطه برنامه نویسی ایجاد می شود، می تواند به طور جدی کشور را از توسعه متوازن دور نماید. در سیستم برنامه نویسی جاری، پس از اینکه لایحه برنامه پنجساله توسط دولت تهیه شد، می بایست توسط مجلس شورای اسلامی تصویب گردد. این فرایند باعث می شود تا برنامه پنجساله به شکل قانون درآمده و در مسیر اجرا با مشکلات کمتری روبرو گردد. اما طی شدن این مسیر بطور بالقوه و بالفعل برنامه را با تهدیدهای مختلفی مواجه می سازد. اگر سازمان برنامه و بودجه به عنوان مسئول اصلی تهیه برنامه توسعه کشور را نهادی کاملاً کارشناسی در نظر بگیریم که برنامه را کاملاً بر اساس ایده توسعه متوازن نوشته باشد، با آمدن لایحه به صحن مجلس، امکان جرح و تعدیل های نامحدودی بر ضوابط، اعداد و ارقام لایحه فراهم می شود. لذا اگر بخشی از نمایندگان با توجه به خواستگاه و رویکردهای محلی خود اقدام به تغییرات مختلف در جزئیات لایحه نمایند، خروجی حاصل می تواند آثار و پیامدهای غیرقابل پیش بینی داشته و نهایتاً به توسعه نامتوازن تبدیل شود. به عنوان مثال یکی از دلایل تخریب گسترده فلات مرکزی ایران و بروز بحران های بی آبی گسترده در این مناطق، صنعتی شدن این استان ها بوده است. صنعتی شدنی که از رهگذر نظام برنامه نویسی و شیوه ای کاملاً قانونی بر اساس میزان نفوذ و اثرگذاری نمایندگان این مناطق بدست آمده و امروزه پیامدهای خود را نشان می دهد. در حالیکه استقرار صنایع در قسمت های جنوبی کشور با توجه به دسترسی آسان به منابع انرژی و همچنین مجاورت با آب های آزاد، می توانست توسعه متوازن تری را نتیجه دهد. بنابراین نفوذ تصمیم گیران بطور بالقوه همواره می تواند مسیر برنامه نویسی را منحرف نماید.