ناکارآمدی دولت در حوزه اقتصاد

اعتدال : در این راستا، نخستین برنامة مرتبط با عنوان برنامة چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، در چارچوب سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، پس از تصویب مجلس شورای اسلامی طی دورة (88- 1384) اجرایی گردید. با پایان یافتن برنامۀ چهارم توسعه به عنوان اولین گام در مسیر اهداف سند چشم‌انداز به ارزیابی میزان تحقق چهار هدف کلیدی در سیاست‌های کلی این برنامه در خصوص رشد اقتصادی، کاهش نرخ بیکاری، مهار تورم و کاهش فاصله دهک‌های درآمدی جامعه خواهیم پرداخت. 1ـ رشد اقتصادی دست‌یابی به رشد اقتصادی پیوسته، باثبات و پرشتاب یکی از مهم‌ترین اهداف سیاست‌های کلی برنامة چهارم در حوزه اقتصادی بوده که در قانون برنامه چهارم توسعه نیز مورد تأکید قرار گرفته است. با ابتنا به محاسبات انجام شده در اسناد پشتیبان سند چشم‌انداز بیست ساله جمهوری اسلامی ایران، استقرار کشور، در جایگاه اول اقتصادی منطقه، در رهین تحقق رشد اقتصادی متوسط 8 درصد در سال خواهد بود.(1 ) از این رو در قانون برنامة چهارم توسعه نیز رشد متوسط 8 درصدی سالانه به عنوان یکی از اهدف کمّی به تصویب رسیده است،(2 ) که 5/5 واحد درصد آن از طریق سرمایه‌گذاری و 5/2 واحد درصد آن مربوط به ارتقاء بهره‌وری می‌باشد. ( 3) در طول سال‌های برنامة چهارم، رشد اقتصادی از 9/6 درصد در سال 1384 مرتباً کاهش یافته و در نیمه اول سال 1387 به 7/2 درصد تنزل یافته است. ( 4) هم‌‌چنین بر اساس جدیدترین گزارش بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نرخ رشد اقتصادی کشور در سال‌های ١٣٨٧ و ١٣٨٨ به ترتیب ٨/٠ و ٣ درصد اعلام شده است. ( 5) بر اساس آمارهای رسمی بانک مرکزی، تقلیل رشد اقتصادی کشور، ناشی از عدم تحقق رشد‌های پیش‌بینی شده در بخش‌های مختلف اقتصادی می‌باشد. به طوری که پیش‌بینی رشدهای متوسط سالیانه 5/6 درصدی، 3 درصدی، 2/11 درصدی سالانه به ترتیب در بخش‌های کشاورزی، نفت و صنایع و معادن عملاً به منفی 7/10 درصد، منفی 3 درصد و 4/7 درصد در سال 1387 تنزل یافته است. ( 6) با وجود ثبات بیشتر بخش خدمات رشد اقتصادی 4/6 درصدی این بخش در سال 1384 با روند نزولی به 9/5 درصد در شش ماهه اول سال 1387 کاهش یافته است. ( 7) با عنایت به اینکه تحقق رشد 8 درصدی متوسط سالانه در اقتصاد کشور طی برنامة چهارم به طور متوسط با رشد 2/12 سرمایه‌گذاری و رشدهای 5/3 درصدی بهره‌وری نیروی کار، 1 درصدی سرمایه و 5/2 درصدی بهره‌وری کل عوامل در سال قابل تحقق خواهد بود،(8 ) لذا عدم دست‌یابی به رشد 8 درصدی اقتصادی در برنامة چهارم توسعه را باید در عدم تحقق رشد اجزای مذکور جستجو نمود. در این راستا مستند به گزارش‌های رسمی در چهار سال اول برنامه عملاً رشد سرمایه‌گذاری 7 درصد، بهره‌وری نیروی کار 5/2 درصد، بهره‌وری سرمایه منفی 5/0 درصد و بهره‌وری کل عوامل فقط 6/0 درصد بوده است. ( 9) با این عملکرد سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی کشور در طول سال‌های برنامه چهارم تنها 11 درصد بوده که نه تنها نسبت به هدف 33 درصدی پیش‌بینی شده در برنامه چهارم، تنزل داشته، بلکه نسبت به سهم 15 درصدی آن در برنامة سوم هم ناموفق‌تر بوده است. (10 ) هم‌چنین مستند به آمارهای رسمی بانک مرکزی در سه سال اول برنامه، بهره‌وری سرمایه در اکثر بخش‌های اقتصادی منفی بوده، به طوری که بخش کشاورزی در هر سه سال، بخش نفت و گاز در سال‌های اول و سوم، ساختمان در دو سال اول، حمل و نقل در سال اول و مستغلات در سال سوم و نیز کل بهره‌وری سرمایه در بخش‌های کشاورزی نفت و گاز، حمل و نقل و انبارداری در سه سال اول برنامه منفی بود. (11 ) با عنایت به اینکه عدم توفیق در دست‌یابی به هدف رشد اقتصادی پیوسته، باثبات و پرشتاب متناسب با اهداف چشم‌انداز موضوع قسمتی از (بند 34 سیاست‌های کلی برنامه چهارم) به دلیل عدم تحقق رشد سرمایه‌گذاری و رشد بهره‌وری پیش‌بینی شده در برنامه بوده است، لذا عملکرد نامناسب هر یک از مؤلفه‌های رشد سرمایه‌گذاری و رشد بهره‌وری را می‌توان حاکی از عدم اجرای سیاست‌های مستقل و متناظر دانست. 2ـ اشتغال و بیکاری افزایش سطح اشتغال مولد و تقلیل نرخ بیکاری دومین هدف تعیین شده در بند 34 سیاست‌های کلی برنامة چهارم است. در راستای دست‌یابی به این هدف احکام متعددی از جمله مواد 11، 27 و 101 در قانون برنامه چهارم توسعه به تصویب رسیده است. مهم‌ترین هدف کمی در این قانون، رشد منفی 2/4 درصدی نرخ بیکاری طی سال‌های 1388- 1384 بوده تا این نرخ در سال پایانی برنامه به 4/8 درصد تنزل یابد. ( 12) مستند به گزارش رسمی در چهار سال اول برنامه مجموعاً به طور متوسط سالانه 630 هزار و مجموعاً دو میلیون و پانصد و سی و دو هزار شغل ایجاد شده است که حدود یک میلیون نفر کمتر از اهداف برنامه است.( 13) هم‌چنین در چهار سال اول این برنامه، در حالی که اشتغال در بخش کشاورزی کاهش یافته، اشتغال در بخش خدمات مؤسسات مالی، پولی، املاک و مستغلات 5 برابر و در بخش خدمات عمومی، اجتماعی، شخصی، خانگی سه برابر پیش‌بینی برنامه بوده است. به طور کلی بخش خدمات در حدود 5/17 درصد بیش از هدف برنامه ایجاد اشتغال کرده است. ( 14) در طی سال‌های برنامه نرخ بیکاری فارغ‌التحصیلان دانشگاهی، جوانان و زنان روندی صعودی داشته و نرخ بیکاری در مناطق روستایی در تمام سال‌های برنامه بیش از مناطق شهری بوده است. به استثناء بهار سال 1388 نرخ بیکاری در تمامی فصول سال پایانی برنامه نسبت به سال 1384 افزایش یافته است و این در حالی است که مستند به گزارش رسمی بانک مرکزی بیش از 230 هزار میلیارد ریال تسهیلات با هدف اشتغال در طرح‌های زودبازده به متقاضیان پرداخت شده است. به طور کلی طی سال‌های برنامه چهارم مجموعاً اشتغال در بخش‌های کشاورزی، صنعت و معدن، آب و برق کمتر از اهداف برنامه و بخش‌های خدماتی به ویژه مالی، پولی، املاک و مستغلات فراتر از برنامه بوده است. (15 ) از این رو مولّد بودن برخی مشاغل ایجاد شده در طول برنامة چهارم قابل تأمل خواهد بود. با عنایت به هدف 4/8 درصد نرخ بیکاری در سال پایانی برنامه و عملکرد 9/11 درصدی آن می‌توان نتیجه‌گیری نمود که تحقق این هدف در حد 70 درصد برنامه بوده است. چنین عملکردی نشانگر عدم اجرای موفق دومین هدف بند 34 سیاست‌های کلی مبنی بر ایجاد اشتغال مولد و کاهش نرخ بیکاری است. 3ـ نقدینگی و تورم مهار تورم یکی از اهداف بند 39 سیاست‌های کلی برنامة چهارم است. در جهت تحقق این هدف، در قانون برنامة چهارم توسعه، تقلیل نرخ تورم به 6/8 درصد در سال 1388 پیش‌بینی شده است. هرچند استمرار تورم طی دهه‌های گذشته در اقتصاد ایران حاکی از تورم ساختاری در کشور است و همچنین صرف‌نظر از انتظارات تورمی که هر از گاهی در اقتصاد ایران موجب افزایش سطح عمومی قیمت‌ها بوده است، غالباً تورم در کشور از طرف تقاضا (Demand Pull) و به دلیل افزایش حجم نقدینگی و از طرف عرضه و به دلیل فشار هزینه (Cast Push) ناشی از افزایش قیمت عوامل تولید ایجاد شده است. در برنامة چهارم توسعه و به منظور مهار تورم، در حد متوسط 9/9 درصد سالانه، تحدید نرخ رشد نقدینگی به طور متوسط 20 درصد در سال هدف‌گذاری گردیده است. با آغاز برنامة چهارم، به دلیل عدم پایبندی دولت به محدود نمودن رشد نقدینگی در سطح موردنظر برنامه (20 درصد) و اتخاذ سیاست‌های انبساطی، نرخ تورم که طی سال‌های برنامة سوم روندی کاهنده داشته، با رشدی کم سابقه افزایش می‌یابد. به طوری که طی سال‌های 87- 1384 به حدود 5/2 برابر می‌رسد و مجدداً از سال 1387 با محدود شدن نرخ رشد نقدینگی در سطح 9/15 درصد، نرخ تورم نیز کاهش پیدا می‌کند. افزایش حجم نقدینگی از 921019 میلیارد ریال در سال 1384 به رقم 2355889 میلیارد ریال در سال 1388 عمدتاً به دلیل افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی از 257567 میلیارد ریال به 655300 میلیارد ریال ناشی از برداشت‌های بی‌رویه از حساب ذخیره ارزی و نیز مطالبات بانک مرکزی از بانک‌ها از 35916 میلیارد ریال به 168933 میلیارد ریال ناشی از انتشار فزاینده چک‌های مسافرتی توسط بانک‌ها طی دوره (88- 1384) بوده است. این جدول هم‌چنین نشان می‌دهد که ترکیب نقدینگی 921 هزار میلیاری، 318 هزار میلیارد ریال پول و 603 هزار میلیارد ریال شبه پول است. با عنایت به اینکه تحقق هدف مهار تورم از طریق محدود نمودن رشد نقدینگی و نهایتاً ثبات اقتصادی و مهار نوسانات، نیازمند تنظیم سیاست‌های پولی، مالی و ارزی سنجیده و متناسب خواهد بود، لذا دستیابی به هدف مهار تورم موضوع بند 39 سیاست‌های کلی برنامة چهارم، تابعی از اجرای مؤثر بند 52 سیاست‌های کلی این برنامه، مبنی بر تنظیم سیاست‌های پولی، مالی و ارزی است. این امر با تدابیر مختلف از جمله اهتمام به نظم و انضباط مالی و بودجه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف دولت، ـ موضوع بند 50 سیاست‌های کلی برنامة چهارم ـ و نیز از طریق قطع اتکای هزینه‌های جاری به نفت و تأمین آن از محل درآمدهای مالیاتی یعنی اجرای بند 51 سیاست‌های کلی برنامة چهارم و هم‌چنین حرکت در جهت تبدیل درآمد نفت و گاز به دارایی‌های مولد به منظور پایدارسازی فرایند توسعه و تخصیص و بهره‌برداری بهینه از منابع، موضوع بند 42 سیاست‌های کلی برنامة چهارم، امکان‌پذیر خواهد بود، لذا عدم اجرای موفق سیاست‌های ‌اخیر‌الذکر منجر به عدم اجرای بند 52 و مالاً عدم تحقق هدف مهار تورم به عنوان بخشی از هدف مهم بند 39 سیاست‌های کلی برنامة چهارم گردیده است. 4ـ کاهش فاصله دهک‌های درآمدی جامعه و افزایش قدرت خرید مردم این هدف یکی از آرمانی‌ترین اهداف نظام جمهوری اسلامی ایران بوده که در بند 39 سیاست‌های کلی برنامة چهارم مورد تأکید قرار گرفته است. در راستای تحقق این هدف، ماده 95 قانون برنامة چهارم توسعه به تصویب رسیده است. در این ماده دولت مکلف گردید، به منظور استقرار عدالت و ثبات اجتماعی، کاهش نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی، کاهش فاصلة دهک‌های درآمدی و توزیع عادلانه درآمد در کشور و نیز کاهش فقر و محرومیت و توانمندسازی فقرا، از طریق تخصیص کارآمد و هدفمند منابع تأمین اجتماعی و یارانه‌های پرداختی، برنامة جامع فقرزدایی و عدالت اجتماعی ظرف مدت شش ماه پس از تصویب قانون برنامه اقدامات متناسبی در جهت بازتوزیع عادلانه درآمدها، تحت پوشش کامل قرار دادن جمعیت زیر خط فقر، افزایش درآمد و قدرت خرید سه دهک پایین درآمدی و توانمندسازی آنها و ... را به عمل آورد، به‌طوری که در نتیجه این اقدامات، در سال پایانی برنامه (1388) نسبت هزینه ده درصد ثروتمندترین به ده درصد فقیرترین خانوار به 14 و ضریب جینی به 38 درصد برسد. هرچند گزارش بررسی عملکرد برنامة چهارم توسعه برحسب مواد اقدامات فوق‌الذکر را غیرقابل ارزیابی اعلام نموده است،(16 ) در سه سال اول برنامه، ‌نسبت 10 درصد ثروتمندترین به 10 درصد فقیرترین خانوارها، نامطلوب‌تر شده و از 5/14 درصد در سال 1384 به 9/14 درصد در سال 1385 و به 2/15 درصد در سال 1386 افزایش یافته است. هرچند جدول مذکور حاکی از بهبود این شاخص در سال 1387 نسبت به سال قبل است، ولی مجدداً از رقم 35/13 درصد در سال 1387 به رقم 01/14 درصد در سال 1388 افزایش می‌یابد. در این راستا ضریب جینی نیز در سه سال اول برنامه بیش از 40 درصد بوده که ضمن بهبود نسبی در سال 1387 مجدداً از رقم 3856/0 در این سال با اندکی افزایش به رقم 3938/0 در سال 1388 می‌رسد. هرچند شاخص نسبت 10 درصد ثروتمندترین به 10 درصد فقیرترین خانوارها و هم‌چنین شاخص ضریب جینی در سال 1388 نسبت به سال 1384 اندکی بهبود یافته است، ولی هم‌چنان نسبت به اهداف برنامه قانون برنامة‌ چهارم توسعه به ویژه درخصوص شاخص ضریب جینی از وضعیت مطلوبی برخوردار نیست. با عنایت به اینکه افزایش قدرت خرید خانوارها از طریق افزایش درآمد واقعی آنها ممکن می‌گردد، بنابراین صرفاً افزایش درآمد اسمی منجر به افزایش قدرت خرید نخواهد شد. بلکه باید رشد درآمد اسمی از رشد تورم نیز فراتر رود. لذا افزایش قدرت خرید خانوارها با نرخ رشد تورم دارای نوعی همبستگی معکوس خواهد بود. هم‌چنین افزایش نرخ بیکاری نیز حاکی از افزایش جمعیت بیکار بوده که معمولاً فاقد درآمد می‌باشند. از این رو بین افزایش قدرت خرید و نرخ بیکاری نیز به نوعی رابطه همبستگی معکوس قابل تعریف است. در نتیجه می‌توان افزایش قدرت خرید خانوارها و کاهش فاصله دهک‌های بالا و پایین درآمدی جامعه را به مثابه یک متغیر، تابعی معکوس از متغیرهای مستقل نرخ رشد تورم و نرخ بیکاری تلقی نمود، لذا دلایل عدم دستیابی به هدف افزایش قدرت خرید گروه‌های کم درآمد، محروم و مستضعف و کاهش فاصله دهک‌های بالا و پایین درآمدی جامعه موضوع بند 39 سیاست‌های کلی برنامة چهارم را باید در عدم اجرای کامل و مؤثر اهداف تعیین شده برای نرخ بیکاری و مهارم تورم دانست. جمع‌بندی نهایی: عدم تحقق اهداف اقتصادی پیش‌بینی شده در برنامۀ چهارم توسعه و سیاست‌های کلی مرتبط، در حالی رخ داده است که مجموع درآمدهای نفتی و غیر نفتی دولت طی سال‌های ١٣٨٨ ـ ١٣٨٤ بالغ بر ٤٢٦ میلیارد و ١٦٩ میلیون دلار بوده( 20) که نسبت به رقم مصوب ١٢٠ میلیارد دلار برنامۀ چهارم( 21) نزدیک به ٥/٢ برابر می‌باشد. با این توضیح با وجود منابع فراتر از پیش‌بینی، هیچ یک از اهداف کلان برنامه تحقق نیافته است. پانوشت‌ها و مآخذ:  - سازمان مدیریت برنامه‌ریزی کشور(1382)، چشم‌انداز بلندمدت جمهوری اسلامی ایران، گزارش 16 - قانون برنامة چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (1388- 1384)، جدول شماره 1 - همان، جدول شماره (2-2) - بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، گزارش خلاصه تحولات اقتصادی سال‌های 1384 الی 1388 - همان - بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (دیماه ١٣٩٠) گزارش تحولات اقتصادی ایران در بخش واقعی (سال‌های ١٣٨٨ و ١٣٨٩) - مأخذ (4) - همان - مأخذ (2) جدول شماره 2 ¬- کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی (1390)، گزارش تقاضای تحقیق و تفحص (22) - بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (1383)، گزارش اقتصادی و نظارت بر عملکرد پنج‌ساله برنامه سوم توسعه، بخش بهر‌ه‌وری - مأخذ (4) - مأخذ (9) - مأخذ (10) - مأخذ (10) - مأخذ (10) - مأخذ (4) - مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (١٣٨٨) بررسی عملکرد برنامۀ چهارم توسعه بر حسب مواد - مرکز تحقیقات استراتژیک (1390) شاخص‌های نابرابری توزیع درآمد در مناطق شهری (1388 - 1363) - مأخذ (٤) - مأخذ (٢) جدول شماره ٥