پاسخ به ۸ سوال درباره بودجه شرکت های دولتی

خبرگزاری مهر: مرکز پژوهش‌های مجلس در ۸ پرسش به برخی ابهامات متداول در زمینه بودجه شرکت‌های دولتی پاسخ داد.

سوال ۱: بودجه شرکت‌های دولتی چیست؟

اصولاً زمانی که عنوان می‌شود بودجه یک شرکت دولتی X ریال است، تلقی رایجی شکل می‌گیرد مبنی بر اینکه شرکت مذکور X ریال در سال مورد نظر خرج خواهد کرد (یا اینکه دولت به شرکت مذکور X ریال منابع اختصاص خواهد داد). این تصور در خصوص بودجه شرکت‌ها دقیق نیست. بودجه یک شرکت در اصل منعکس کننده رقم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر است. برخلاف منابع و مصارف بودجه عمومی، منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی ناشی از عملیات خود شرکت است.

منابع عبارت است از: درآمدهای شرکت (ناشی از فروش کالا یا خدمات تولیدی شرکت) و سایر وجوه کسب شده در سال مورد نظر مانند تسهیلات بانکی، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های شرکت و غیره؛

مصارف شرکت نیز عبارت است از: هزینه‌های تولید کالاها و خدمات و مواردی مانند بازپرداخت تسهیلات و وجوهی که شرکت‌ها باید به دولت بپردازند مانند سود سهام و مالیات.

بودجه شرکت عبارت است از: جمع منابع یا جمع مصارف شرکت مورد نظر در یک سال مالی (طبعاً جمع منابع و مصارف برابر بوده، لذا تفاوتی نمی‌کند کدام ملاک قرار گیرد و هردو نشاندهنده حجم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر است).

سوال ۲: آیا می‌توان بودجه شرکت‌های دولتی را با بودجه سایر دستگاه‌های دولتی (بودجه عمومی) مقایسه کرد؟

همانطور که در پاسخ سوال پیش عنوان شد، بودجه شرکت‌ها به لحاظ ماهیت با بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی متفاوت است. بودجه شرکت‌های دولتی نشان‌دهنده حجم عملیات شرکت در یک سال است، اما بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی نشان‌دهنده مبلغی است که دستگاه مورد نظر در سال مزبور از خزانه دولت دریافت و صرف خواهد کرد. لذا مقایسه بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی اساساً فاقد وجاهت است. حتی جمع نمودن این دو مبلغ نیز به دلیل تفاوت ماهوی فاقد معناست (هرچند مطابق قوانین کشور ما، رقم بودجه کل کشور از حاصل جمع بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی به‌دست می‌آید. لذا بنا به دلایل پیش گفته، اصلاح تعریف بودجه کل کشور در قوانین مربوط ضروری است).

سوال ۳: چه بخشی از مصارف شرکت‌های دولتی توسط دولت تأمین می‌شود؟

وجوه پرداختی ازسوی دولت به شرکت‌های دولتی شامل دو بخش است. یک بخش اعتبارات عمرانی است. در اصل دولت معمولاً طرح‌های عمرانی خود را از طریق شرکت‌های دولتی اجرا نموده و اعتبارات عمرانی دولت از طریق این شرکت‌ها به اجرای پروژه‌های عمرانی اختصاص می‌یابد. به عبارت دیگر، شرکت‌های دولتی در این حوزه، در حقیقت عاملیت دولت در اجرای پروژه‌های عمرانی را برعهده دارند (شایان ذکر است که پروژه‌های عمرانی با اعتبارات عمومی تنها پروژه‌های عمرانی شرکت‌های دولتی نیست و این شرکت‌ها از محل منابع داخلی خود نیز اقدام به اجرای پروژه‌های عمرانی می‌کنند). این اعتبارات عمرانی، موارد مصرف کاملاً مشخصی داشته و صرفاً در طرح‌های عمرانی مربوطه (مطابق پیوست شماره ۱ لوایح بودجه سالیانه) قابل صرف هستند.

غیر از اعتبارات پروژه‌های عمرانی، عمده وجوه پرداختی از خزانه دولت به شرکت‌های دولتی، مبالغ مربوط به پوشش زیان شرکت‌های زیان ده (کمک‌زیان) است. جمع کل مبلغ کمک‌زیان در نظر گرفته شده در بودجه سال ۱۳۹۹ حدود سه هزار میلیارد تومان است که حدود ۱,۷۰۰ میلیارد تومان از این مبلغ تنها برای صدا و سیما پیش‌بینی شده است. شایان ذکر است منابع عمومی بودجه سال جاری حدود ۵۷۰ هزار میلیارد تومان است، لذا عدد سه هزار میلیارد تومان ذکر شده نشان می‌دهد پوشش کمکزیان شرکت‌های دولتی بخش اندکی از منابع عمومی را به خود اختصاص می‌دهد.

سوال ۴: آیا بودجه شرکت‌های دولتی سه برابر منابع عمومی است؟

میزان بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ بالغ بر ۱,۴۸۰ هزار میلیارد تومان بوده که ظاهراً حدود سه برابر میزان منابع عمومی (۵۷۰ هزار میلیارد تومان) است. این نسبت کم و بیش در سایر سال‌های اخیر نیز تکرار شده است. اما نکته مهم آن است که بخشی از مصارف مندرج در بودجه شرکت‌های دولتی صرفاً از جنس حسابداری بوده و مابه‌ازای آنها مبلغی در عمل خرج نمی‌شود (دارای ماهیت هزینه واقعی نیستند).

در اصل، بزرگنمایی بودجه شرکت‌های دولتی، ریشه در ارقام مربوط به صادرات و فروش داخلی نفت خام و میعانات گازی دارد که از پرداختن به جزئیات آن صرفنظر کرده و تنها به بیان یک مثال بسنده می‌کنیم: رقم واقعی درآمد شرکت ملی نفت برای سال ۱۳۹۹ حدود ۷۸ هزار میلیارد تومان است در حالی که در بودجه برای این شرکت ۷۱۵ هزار میلیارد تومان درآمد ثبت شده است؛ تفاوت این دو عدد درواقع به منابعی برمی‌گردد که در اختیار شرکت ملی نفت نبوده (مانند سهم دولت و صندوق توسعه ملی از صادرات نفت) اما در صورت‌های مالی این شرکت به‌عنوان درآمد درج می‌شود.

درمجموع ارقام حسابداری (غیرواقعی) منعکس شده در بودجه شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۹ حدود ۶۰۸ هزار میلیارد تومان است که معادل حدود ۴۱ درصد از کل بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ است. با کسر این عدد از رقم ۱,۴۸۰ هزار میلیارد تومان بودجه شرکت‌های دولتی، به عددی در حدود ۸۷۲ هزار میلیارد تومان می‌رسیم که می‌تواند به‌عنوان رقم حقیقی بودجه (گردش مالی) شرکت‌های دولتی تلقی شود. لذا این تصور که بودجه شرکت‌های دولتی سه برابر منابع عمومی است در حقیقت تصور دقیقی نیست.

سوال ۵: آیا می‌توان با درصدی صرفه‌جویی در بودجه شرکت‌های دولتی، درآمد قابل توجهی برای دولت ایجاد کرد؟

اتخاذ هر سیاستی به‌منظور صرفه‌جویی، پیش از هر چیز نیازمند دانستن میزان هزینه‌های قابل کاهش است. برای رسیدن به این عدد باید ارقامی که به‌لحاظ ماهیت نمی‌توان آنها را هزینه تلقی کرد، از سرجمع هزینه‌ها کسر شوند. همانطور که عنوان شد حدود ۴۱ درصد رقم بودجه شرکت‌های دولتی اساساً ماهیت واقعی نداشته و صرفاً به‌صورت حسابداری در صورت‌های مالی شرکت‌ها درج می‌شود، لذا صرفه‌جویی در خصوص آنها بی‌معنا خواهد بود.

در رابطه با مابقی ۵۹ درصد بودجه شرکت‌های دولتی نیز همانطور که عنوان شد، رقم بودجه شرکت‌های دولتی میزان گردش مالی شرکت‌های مذکور است که لزوماً تمام اقلام زیرمجموعه آن قابل کاهش یا صرفه‌جویی نیست. به‌عنوان مثال بخشی از مصارف شرکت‌های دولتی بازپرداخت تسهیلات، سود سهام پرداختی به دولت و مالیات است که صرفه‌جویی در خصوص آنها موضوعیت نخواهد داشت. در رابطه با بانک‌های دولتی نیز سود پرداختی به سپرده‌گذاران به‌عنوان هزینه‌های بانک در صورت‌های مالی آنها منعکس می‌گردد. همچنین در خصوص شرکت‌های زیان ده، علی‌القاعده منابع حاصل از صرفه‌جویی می‌بایست در وهله اول به پوشش زیان یا زیان انباشته اختصاص یابد. لذا با توجه به ملاحظات فوق وضع قواعدی از جنس صرفه‌جویی در کل هزینه‌های شرکت‌های دولتی دارای منطق کارشناسی نیست.

سوال ۶: آیا صرفه‌جویی در هزینه‌های شرکت‌های دولتی امکان‌پذیر است؟

طبعاً هزینه‌های شرکت‌های دولتی نیز مانند هزینه‌های سایر دستگاه‌های اجرایی با ناکارایی‌هایی مواجه است که نیازمند بررسی دقیق و یافتن راهکارهایی برای صرفه‌جویی حداکثری است. اما نکته مهم، اصلاح دید نسبت به صرفه‌جویی هزینه‌ها در این شرکت‌هاست.

صرفه‌جویی در هزینه‌های این شرکت‌ها می‌بایست با هدف افزایش کارایی و ارتقای عملکرد خود آنها (و نه لزوماً ایجاد منابع درآمدی برای دولت) دنبال شود. بسیاری از شرکت‌های دولتی در حال حاضر به دلایل مختلف از سودآوری کمتری نسبت به پتانسیل‌های موجود خود برخوردارند؛ اصلاح وضعیت این شرکت‌ها می‌بایست با هدف ارتقای عملکرد شرکت در حوزه کیفیت ارائه خدمات، سرمایه‌گذاری و سودآوری انجام پذیرد؛ لذا در این مسیر، ایجاد منبع درآمدی برای دولت می‌تواند یک هدف جانبی قلمداد شود.

سوال ۷: چه نهادهایی بر بودجه شرکت‌های دولتی در ایران نظارت می‌کنند؟

نظارت بر اجرای بودجه شرکت‌ها در وهله اول در حوزه وظایف هیئت مدیره و در مرحله بالاتر در حوزه وظایف مجمع عمومی شرکت است؛ ضمن اینکه سازمان برنامه و بودجه نیز وظیفه نظارت عملیاتی بر اجرای بودجه شرکت‌های دولتی را داراست. همچنین دیوان محاسبات کشور به استناد اصل پنجاه‌وپنجم (۵۵) قانون اساسی، به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به‌نحوی از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، رسیدگی و حسابرسی می‌کند.

سوال ۸: شیوه ورود مجلس به بررسی بودجه شرکت‌های دولتی چگونه است؟

مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن اشاره به دلایل در حاشیه قرار گرفتن بررسی بودجه این شرکت‌ها در مجلس و همچنین دلایل غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکت‌های دولتی که در پیوست ۳ لایحه بودجه درج می‌شود، استفاده از ظرفیت قانون الحاق یک تبصره به ماده (۱۸۲) قانون آئین‌نامه داخلی مجلس که در سال ۹۸ به تصویب رسیده را یکی از بهترین راهکارهای ورود مجلس به این موضوع دانسته و توضیحاتی درباره ظرفیت‌های این قانون ارائه داده است.

در بخش «جمع بندی» این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با تاکید بر اینکه امکان ایجاد منابع درآمدی قابل توجه برای دولت از محل صرفه‌جویی در کل هزینه‌های شرکت‌های دولتی، تصوری دور از واقعیت است ولی این موضوع به‌معنای بی‌اهمیت بودن صرفه‌جویی و افزایش کارایی در این شرکت‌ها نیست، آمده است: «بنا به دلایل متعدد، عایدی قابل توجهی برای دخل و تصرف مجلس در ارقام ریز بودجه شرکت‌های دولتی، قابل تصور نیست، لیکن مجلس شورای اسلامی می‌تواند با استفاده مؤثر از ظرفیت ماده (۱۸۲) آئین‌نامه داخلی مجلس، نقش نظارتی خود را در این حوزه ارتقا دهد.