حدود صلاحیت مجلس در اصلاح برنامه ششم دولت

سرویس سیاسی فردا؛ جلیل محبی*: «لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» كه ابتدا تحت عنوان «لایحه احكام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1399-1395)» در(31) ماده در اواخر دوره مجلس نهم اعلام وصول شده بود به دلایلی از جمله نواقص زیاد، عدم مهلت كافی مجلس نهم برای تصویب نهایی و ... به سرانجام نرسید.

لایحه مذكور مجدداً در مجلس دهم اعلام وصول شد و چندی بعد دولت، اضافات و اصلاحات جزئی نسبت به لایحه سابق خود اعمال (در 35 ماده) و برای مرتبه سوم نزد مجلس شورای اسلامی ارسال کرد (البته پیش از این نیز یك نوبت لایحه مذكور تحت عنوان «لایحه برنامه ششم توسعه» با امضای معاون برنامه و بودجه رئیس جمهور به مجلس تقدیم شد كه به دلیل عدم رعایت تشریفات مقرر به دولت عودت داده شد).

كمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه ضمن اصلاح عنوان این لایحه، به «لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران»، اصلاحات و الحاقات زیادی را نسبت به لایحه دولت اعمال کرد و نهایتاً در تاریخ 23/9/1395 در 144 ماده و 17 جدول (بالغ بر 600 حكم) آن ‌را تصویب و به صحن علنی مجلس ارسال کرد.

صحن علنی مجلس نیز طی جلسات متوالی مصوبه كمیسیون مزبور را با اصلاحاتی به‌تصویب رسانید و برای اظهارنظر به شورای محترم نگهبان ارسال کرد. همانگونه كه اشاره شد، لایحه دولت ابتدا در (31) ماده به مجلس تقدیم شد كه به ادعای مجلس چنین لایحه‌ای، نمی‌توانست در مقام ارائه برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و همچنین تحقق سیاست‌های كلی برنامه ششم توسعه باشد. چراكه آنچه دولت در قالب «لایحه احكام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» تقدیم مجلس کرده بود، نه در عنوان و نه در محتوا با لوایح برنامه توسعه تناسبی نداشت و همانگونه كه در مقدمه این لایحه نیز ذكر شده بود، این احكام صرفاً به منظور اجرایی شدن سند دیگری است كه دولت به آن، عنوان برنامه ششم توسعه داده و در دولت به تصویب رسیده بود.

لذا لایحه مذكور نمی‌توانست لایحه برنامه محسوب شود. از همین‌رو و با در نظر گرفتن برخی مبانی قانونی نظیر «قانون برنامه و بودجه كشور»، «قانون آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» و «سیاست‌های كلی برنامه ششم» و با توجه به «نامه‌ای كه رئیس مجلس به مقام معظم رهبری» برای كسب تكلیف ارسال کردند، لایحه دولت در مجلس دچار تغییر و تحولات زیادی شد، به‌گونه‌ای كه لایحه دولت را صرفاً می‌توان جزئی از مصوبه مجلس قلمداد کرد. حال مساله‌ای كه در خصوص این تغییر و تحول وجود دارد این است كه باتوجه به رویه شورای نگهبان در خصوص حدود صلاحیت مجلس در اصلاح لایحه دولت، اصلاحات صورت گرفته در لایحه حاضر چه وضعیتی خواهد داشت و مبنای حقوقی این تغییر چیست؟

در این رابطه به‌نظر می‌رسد، مطابق قاعده اصلی و اولیه، اصلاحات مجلس نسبت به لایحه دولت می‌بایست در چارچوب لایحه مذكور و اصل 75 قانون اساسی باشد، لكن درخصوص مصوبه حاضر به دلایلی از جمله مجوز مقام معظم رهبری و لزوم تحقق سیاست‌های كلی برنامه، می‌توان قاعده اولیه مذكور را دچار استثناء دانست؛ اما نكته حائزاهمیتی كه در این‌رابطه مطرح است این است كه استثناء مذكور مبتنی بر مبانی ایجاد چنین استثنائی از طریق حكم حكومتی ولی‌فقیه، واجد حدودی است كه می‌بایست توسط مجلس رعایت شود. به عبارت دیگر درصورتی كه بخواهیم از قاعده اولیه (عدم تغییر چارچوب لایحه دولت توسط مجلس) عدول كنیم می‌بایست به قدر متقن و حدود مجوز ارائه شده اكتفا و در سایر موارد به اصل اولیه استناد کرد.

اما اینكه حد و مرز این استثناء یا به‌عبارتی مجوز مجلس در تغییر لایحه دولت چیست، می‌توان به لزوم «برنامه‌ای بودن» این اصلاحات اشاره كرد. بدین معنی كه اگرچه بر مبنای دلایل پیش گفته مجلس برای اصلاح و تغییر چارچوب لایحه دولت، به موجب حكم حكومتی مقام معظم رهبری صلاحیت یافته است ولكن این مجوز محدود به پیش بینی احكامی بوده است كه ناظر به «برنامه» است ولذا به استناد این مجوز و در لوای آن مجلس حق نخواهد داشت اصلاحاتی را نسبت به لایحه دولت انجام دهد كه هیچ سنخیتی با «برنامه‌های توسعه» و «سیاست‌های كلی برنامه» ندارد؛ نظیر اصلاح قوانین دائمی یا تصویب احكامی با ماهیت غیربرنامه‌ای.

بنابراین نكته اساسی در این رابطه، برای بررسی اصلاحاتی كه مجلس نسبت به لایحه دولت داشته است تشخیص «برنامه‌ای» و «غیربرنامه‌ای» بودن این مصوبات است و احكام غیربرنامه‌ای كه توسط مجلس به لایحه دولت اضافه شده است را می‌توان برمبنای قاعده اولیه واجد ایراد دانست. بنابراین احكامی برنامه‌ای تلقی می‌شوند كه اولاً اهداف و مقاصد مورد نظر را مشخص کرده باشند، ثانیاً سازوكار‌های رسیدن به اهداف مذكور را تبیین کرده باشند و ثالثاً جنبه موقتی داشته و از لحاظ زمان‌بندی به‌منظور تحقق اهداف موردنظر پیش‌بینی شده باشند. لذا هرگونه حكمی كه فاقد شاخصه‌های فوق باشد غیربرنامه‌ای تلقی می‌شود و در نتیجه از دایره شمول استثنای پیش‌گفته و استیذان صورت گرفته از مقام معظم رهبری خارج بوده و درصورتی كه به‌موجب اصلاحات مجلس نسبت به لایحه دولت مقرر شده باشد مشمول ایراد شورای نگهبان مبنی بر مغایرت تغییر اساسی لایحه دولت با اصول 74 و 75 قانون اساسی قرار گیرد.

*صبح نو