ساز و کار و موانع اصلاح منشور ملل متحد

خبرگزاری تسنیم: الناز رحیم خویی، دکترای حقوق بین الملل، در مقاله‌ای به بررسی ساز و کار و موانع اصلاح منشور ملل متحد از دید حقوقی پرداخته است.

منشور ملل متحد، سند تأسیس سازمان ملل متحداست که برخی آن را در هیأت یک قانون اساسی جامعه جهانی می‌بینند (1)، که در کنفرانس سانفرانسیسکو در سال 1945 در قالب یک معاهده‌ بین‌المللی به تصویب 51 دولت رسید. بالطبع هر معاهده پس از گذشت مدتی برای انطباق و همسو شدن با تغییرات و توسعه‌های پدید آمده نیازمند اصلاح می‌شود و ضمن اینکه عموم معاهدات حاوی مقرراتی پیرامون اصلاح می‌باشند، کنوانسیون‌های 1969 و 1986 وین نیز از این مهم غافل نمانده است.(2) منشور ملل متحد نیز در مواد 108 و 109 خود به موضوع اصلاح در منشور پرداخته است که به منظور این کار ساز و کاری ویژه را ترتیب می‌دهد.(3) 2 ـ ساز و کار اصلاح منشور ملل متحد فصل هجدهم منشور ملل متحد حاوی مقرراتی در خصوص سازوکار و مراحل انجام اصلاحات در متن منشور می‌باشد. که به موجب مواد 108 و 109 انجام اصلاحات در متن منشور ملل متحد را می‌توان به ترتیب ذیل تشریح نمود: 2 ـ 1. برگزاری کنفرانس جهت بازنگری به موجب منشور ملل متحد نخستین گام برای انجام اصلاحات در منشور برگزاری کنفرانسی بین‌المللی است که با هدف بازنگری در منشور ملل متحد تشکیل شده باشد. این کنفرانس طبق بند نخست ماده 109 متشکل از اعضای ملل متحد خواهد و در مکان و زمانی برگزار می‌شود که دو سوم اعضای مجمع عمومی و اکثریت مطلق اعضای شورای امنیت تصمیم بر آن گرفته باشند. هریک از اعضای شرکت کننده در این کنفرانس دارای یک رأی می‌باشد. پیشنهاد برگزاری چنین کنفرانسی باید در دستور جلسه‌ مجمع عمومی سالانه قرار گیرد. 2 ـ 2. پیشنهاد بازنگری و جرح و تعدیل هرگونه پیشنهاد اصلاح و تغییر که قابلیت بررسی و در نهایت رأی گیری را داشته باشد بایستی توسط دو سوم اعضای شرکت کننده در کنفرانس موضوع بند قبل پیشنهاد بشود. 2 ـ 3. تصویب پیشنهادات کنفرانس بازنگری به موجب ماده 108 و بند دوم ماده 109 هرگونه تغییر و اصلاحی که در کنفرانس مزبور توسط دو سوم اعضای حاضر در آن پیشنهاد شده باشد، بایستی به تأیید و تصویب دو سوم اعضای مجمع عمومی ملل متحد برسد. به عبارتی تصمیم‌گیرنده نهایی در خصوص پیشنهادات کنفرانس بازنگری، مجمع عمومی ملل متحد است. 2 ـ 4. لازم‌الإجرا شدن اصلاحات بعمل آمده زمانی که اصلاحات به اجرا درآیند طبق منشور ملل متحد برای تمامی اعضای ملل متحد لازم‌الإجرا خواهند شد. به موجب ماده 108 و بند دوم ماده 109 منشور ملل متحد هرگونه اصلاحاتی که در منشور به عمل آید زمانی لازم‌الإجرا می‌شود که طبق مقررات این دو ماده به تصویب اعضای ملل متحد برسد. اصلاحات بعمل آمده در منشور ملل متحد برای اینکه لازم¬الإجرا شوند بایستی دو مرحله را پشت سر گذارند: الف) بدواً بایستی این اصلاحات از تصویت مجمع عمومی ملل متحد با اکثریت دو سوم آراء بگذرد؛ ب) سپس اصلاحات مزبور در نظام¬های داخلی دو سوم اعضای ملل متحد که شامل همه اعضای دائم شورای امنیت (یعنی بریتانیا، ایالات متحده، روسیه، فرانسه و چین) باشد، طبق قوانین اساسی خود آنها به تصویب برسد. بر این اساس هرچند در مرحله‌ تصویب بازنگری در مجمع عمومی تفاوتی میان اعضا از حیث عضویت دائم یا غیردائم در شورای امنیت وجود ندارد، اما در مرحله‌ تصویب مقررات جدید در نظام داخلی دول عضو، تصویب همه‌ اعضای دائمی شورای امنیت لازم است. هرگاه شرایط فوق حاصل شود، مجموعه‌ اصلاحات بعمل آمده برای تمامی اعضای ملل متحد از جمله آنهایی که اصلاحات مزبور را تصویب نکرده‌اند، لازم‌الإجرا خواهد بود. 3 ـ موانع اصلاح منشور ملل متحد هرچند سازو کار اصلاح منشور ملل متحد همانگونه که در بند پیشین مشاهده شد حاکی از فرآیندی دقیق و روشن است، اما با گذشت بیش از هفتاد سال از زمان تصویب منشور ملل متحد و به رغم اینکه بسیاری از مقررات مندرج در آن بوی کهنگی می‌دهد و با واقعیات جامعه‌ بین‌المللی و نظم حقوقی کنونی بین‌المللی ناسازگار می‌نماید، امر بازنگری و اصلاح منشور به ندرت و در قالب اصلاحاتی جزئی تحقق نیافته است. این واقعیت قطعاً خبر از وجود موانعی پیچیده، بزرگ و تا حدی نامشخص می‌دهد که سعی در بررسی و تحلیل آنها در این بند می‌شود: 3 ـ 1. تمایز میان اعضای دائم و غیردائم شورای امنیت بی¬تردید یکی از موانع اصلی پیش روی اصلاح و بازنگری در منشور ملل متحد تمایزی است که ماده 108 و بند دوم ماده 109 منشور ملل متحد برای اعضای دائم شورای امنیت قائل شده است. به موجب این دو مقرره هرگونه تغییر و اصلاح بعمل آمده زمانی واجد اثر خواهد بود که طبق مقررات حقوق داخلی به تصویب دو سوم اعضای ملل متحد و از جمله تمام پنج عضو دائم شورای امنیت برسد. بعنوان مثال، امتیاز حق وتو که در ماده 27 منشور به اعضای دائم شورای امنیت تعلق گرفته است، از همان آغاز همواره مورد اعتراض سایر دولت‌ها بخصوص دول در حال توسعه بوده است، اما هیچگاه این امر مورد بازنگری یا اصلاح قرار نگرفته است؛ چرا که هرگونه تغییری در این امتیاز نیازمند اصلاح منشور و در نتیجه رأی موافق همان پنج عضو می¬باشد. تغییر در ساختار شورای امنیت و حذف حق وتو موضوع دستور کار اجلاس جهانی 2005 برای بازنگری در منشور نیز بوده است، اما بعید به نظر می رسد سازوکار فعلی اجازه‌ خودنمایی به آن بدهد. 3 ـ 2. تنش میان شرق و غرب یکی از دلایلی که به ضوح مانع اجماع دولت‌ها در خصوص توافق برای اصلاح منشور و حصول شرایط مقرر در مواد 108 و 109 شده است، رقابت‌ها و خصومت موجود میان دو بلوک شرق و غرب می‌باشد که به حصول هرگونه تفاهم بر سر مقررات موجود در مواد مزبور را به شدت سخت نموده است. 3 ـ 3. عدم پذیرش امکان اصلاح عرفی یکی از راههای اصلاح و تغییر در هر معاهده بین‌المللی رضایت بعدی طرف‌های آن معاهده است که این رضایت می‌تواند به صورت صریح (توافق) و ضمنی (رویه و عرف) شکل بگیرد. در خصوص منشور ملل متحد نیز این امکان بعنوان راهی که از جمودی و خشکی مقررات مواد 108 و 109 بکاهد، مورد توجه قرار گرفته است و دیوان بین‌المللی دادگستری نیز در قضیه نامیبیا در خصوص غیبت یا رأی ممتنع اعضای دائم شورای امنیت و انطباق آن با بند سوم ماده 27 منشور بیان داشت که بطور کلی به موجب رویه کلی ملل متحد و نیز توسط خود اعضا پذیرفته شده است که غیبت یا امتناع از دادن رأی، وتو محسوب نمی¬شود. این امر هرچند توسط دیوان بعنوان اصلاحی غیر رسمی مورد شناسایی قرار گرفت، اما بسیاری از نظریه‌پردازان از آنجایی که منشور را فراتر از سایر عهدنامه‌ها می‌دانند و بخصوص آنها تئوری پرداز نظریه‌ منشور بعنوان سند یا قانون اساسی جامعه بین‌المللی بوده‌اند منکر این امکان هستند و بر آنند که راهی جز توسل به مواد 108 و 109 برای اصلاح و بازنگری در منشور قابل تصور نیست. 4 ـ نتیجه سازوکارهای اصلاح و بازنگری در منشور ملل متحد، بدون اینکه در تضاد با مقررات وین در خصوص حقوق معاهدات قرار گیرد بعنوان راهی ویژه منشور ملل متحد در مواد 108 و 109 منشور پیش بینی شده است که این دو ماده حاوی مقرراتی دقیق، روشن و منحصربفرد است. هرچند در نگاه نخست نظر به نظم و دقت مواد مزبور عملی شدن آن نیز آسان می‌نماید اما واقعیات جهان معاصر مانع تحقق آن شده و در عمل به ندرت شرایط لازم این دو ماده حاصل نشده است. این حقیقت می‌تواند از دو منشأ درون منشوری و برون منشوری شکل گیرد. منشأ درونی عبارت از ضعف هنجاری و وجود تمایز میان اعضای ملل متحد می‌باشد که ریشه در کنفرانس یالتا دارد و اکنون با گذر از هفتاد سال همچنان سدی در مسیر ترقی و توسعه‌ مقررات و به روز رسانی آنها محسوب می‌شود. و سرمنشأ برونی نیز به رقابت‌ها و وجود تنش‌ میان بلوک شرق و غرب و ابرقدرتها بهمراه متحدان آنها بر می‌گردد که مانع دستیابی به توافق¬های لازمه در امور حیاتی و مهم می‌شود. با این وجود، گاه عملکرد دولت‌ها و رویه‌ عملی و قضایی توانسته است از انعطاف ناپذیری مقررات منشور قدری بکاهد و به تعدیل قواعد و مقررات آن بپردازد. بعنوان مثال عبارت «دول متخاصم» موجود در مواد 53، 77 و 107 منشور دیگر مصداق خارجی ندارد و یا با تصویب قطعنامه‌ اتحاد برای صلح دست ملل متحد در ورود به مسائلی که منحصر به شورای امنیت بود، بازتر شد. == پانویس: 1. Sloan, Blaine, The United Nations Charter as a Constitution, Pace International Law Review, 61, Volume 1 | Issue 1, 1989, pp. 41-126 And see also: Fassbender, Bardo, The United Nations Charter as the Constitution of the International Community, Martinus Nijhoff Publishers and VSP, 2009. 2. بخش چهارم (مواد 39 الی 41) کنوانسیون¬های 1969 وین در خصوص حقوق معاهدات میان دولت‌ها و 1986 در خصوص حقوق معاهدات بین‌المللی میان دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی و میان سازمان‌های بین‌المللی با هم. 3. در خصوص اینکه آیا مقررات راجع به اصلاح و بازنگری در منشور مقرر در مواد 108 و 109 می¬تواند با مقررات کنوانسیون‌های وین در خصوص اصلاح و بازنگری در معاهدات در تعارض باشد یا اینکه امکان همسازی آنها وجود دارد، رجوع کنید به: - Hans Kelsen, Th e Law of the United Nations; a Critical Analysis of Its Fundamental Problems. With Supplement. London: Stevens & Sons, 1951, p. 113. - Namibia (South West Africa), ICJ 1971 Reports. 16, 47; and - Fisheries Jurisdiction, 1973 ICJ Reports. 3, 18 4. در این حدنصاب تنها اکثریت عددی اعضای شورای امنیت ملاک می‌باشد و تفاوتی از حیث دائم یا غیردائم بودن میان اعضا نیست. به عبارت دیگر در این مرحله حق وتو وجود ندارد. 5. Charter of the United Nation, Art. 109(1) 6. Charter of the United Nation, Art. 109(3) 7. Charter of the United Nation, Art. 109(2) 8. در این مرحله نیز هیچ تفاوتی میان اعضا از حیث دائم یا غیردائم بودن عضویت آنها در شورای امنیت وجود ندارد. 9. Charter of the United Nation, Arts. 108 and 109(2) 10. See: Bruno Simma and others, The Charter of the United Nations: A Commentary, Volume II, 3rd Edition, Oxford University Press, 2013, Commentaries to arts 108 and 109 11. از بدو تأسیس ملل متحد تا کنون تنها سه بار و در قالب چهار مورد اصلاح و بازنگری در منشور بعمل آمده است: 31 اوت 1965: افزایش اعضای شورای امنیت از 11 به 15 عضو 31 اوت 1965: افزایش اعضای شوارای اقتصادی اجتماعی از 18 به 27 عضو 12 ژوئن 1968: اصلاح ماده 109 24 سپتامبر 1973: افزایش اعضای شوارای اقتصادی اجتماعی از 27 به 54 عضو 12. Nicko J., Scbrijver, The Future of the Charter of the United Nations, Max Planck UNYB, No. 10, 2006, p. 27. 13. Fassbender, Bardo, The United Nations Charter as the Constitution of the International Community, Martinus Nijhoff Publishers and VSP, 2009, p. 137 14 . راعی، مسعود و حسینی‌آزاد، سیدعلی، متروک ماندن معاهدات بین‌المللی ورای عهدنامه 1969 وین، مجله حقوقی بین‌المللی، سال سی و دوم، شماره 52، بهار و تابستان 1394، صص. 226 ـ 205 15. Downes, Chris, Responding to a Changing World: Time to amend the UN Charter?, Brussels Journal of International Studies, Vol. 2, 2005, p. 50 16. Namibia (South West Africa), 1971 ICJ Rep. 16, 22, para. 22 see also: see Certain Expenses of the United Nations, 1962 ICJ Rep. at 182, 191 17. Fassbender, Bardo, The United Nations Charter as the Constitution of the International Community, Martinus Nijhoff Publishers and VSP, 2009, p. 139 See also Jean-Paul Jacque, La Constitution de la Communaute Europeenne, 7 Revue universelle des droits de l'homme 397, 403 (1995) 18. Idris, Kamil, A Better United Nations for the New Millennium: The United Nations System: How It Is Now and How It Should Be in the Future, Springer, 2000, p. 89 19. Enemy State(s) 20. United Nations General Assembly resolution 377 A, the "Uniting for Peace" resolution, New York, 3 November 1950.