حاشیه‌سازی روحانی علیه قانون

ابلاغ مصوبه شورای نگهبان درباره شرایط داوطلبان ثبت‌نام در انتخابات ریاست‌جمهوری در روزهای گذشته بازخورد زیادی در فضای سیاسی کشور به همراه داشت؛ مصوبه‌ای که عملا با تعریف حدود و مقیاس‌هایی روشن مانع از آن می‌شد که چهره‌هایی با حداقل سابقه اجرایی، سطح تحصیلات و صلاحیت فردی در ایام ثبت‌نام انتخابات ریاست‌جمهوری راهی ساختمان وزارت کشور شوند. مضاف بر اینها روشن شدن معیارهای حقوقی لازم برای ثبت‌نام در انتخابات ریاست‌جمهوری به کاهش بسیاری از ابهامات در این زمینه منتهی می‌شد. در همین زمینه رحمانی‌‌فضلی، وزیر کشور نیز روز یکشنبه ضمن استقبال از ابلاغیه شورای نگهبان گفت: معتقدم اقدام اخیر شورای نگهبان در زمینه تسهیل ثبت‌نام داوطلبان انتخابات ریاست‌جمهوری یک گام رو به جلو است. وی ادامه داد: شورای نگهبان پیرو ابلاغ سیاست‌های کلی انتخابات موظف شده رجال سیاسی را تعریف و تفسیر کند و شرایطش را بگوید. این مسؤولیت کاملا بر عهده شورای نگهبان است که شورای نگهبان هم این کار را انجام داد و به وزارت کشور ابلاغ کرد. با این حال روز گذشته رئیس‌جمهور به وزارت کشور دستور داد در برگزاری انتخابات بر اساس جمع‌بندی نظریه تفسیری معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری و طبق قوانین موجود عمل کند. در جمع‌بندی نظریه معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری تاکید شده است که «وزارت کشور مکلف است وظایف اجرایی خود در زمینه انتخابات ریاست‌جمهوری را بر اساس قوانین موجود و آیین‌نامه‌ها و مقررات مربوط به آنها انجام دهد». معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری در پی ابلاغ مصوبه اخیر شورای نگهبان به وزارت کشور، طی نامه‌ای در ۷ بند تفسیر حقوقی خود از این مصوبه را ارائه کرد. این نامه صلاحیت وضع معیارهای نوعی یا قانون‌گذاری را بر اساس اصل ۷۱ قانون اساسی، صرفا به عهده مجلس شورای اسلامی دانسته و تاکید کرده است که در صورت تصویب قانون از سوی مجلس هم ابلاغ آن برای اجرا با رئیس‌جمهور است. معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری در نظریه خود آورده است که به موجب اجزای ۱و۲ بند ۱۰ سیاست‌های کلی انتخابات ابلاغی مقام معظم رهبری، شناسایی اولیه توانایی و شایستگی داوطلبان در مرحله ثبت‌نام صرفا از طریق «شیوه‌های مناسب قانونی» مجاز است و این یعنی در صورت خلأ و لزوم تعیین شرایط، این مساله باید در قانون مصوب مجلس پیش‌بینی شود نه هیچ مصوبه دیگری. معاونت حقوقی در جمع‌بندی نظریه خود وزارت کشور را مکلف دانسته وظایف اجرایی خود در انتخابات ریاست‌جمهوری را بر اساس قوانین موجود و آیین‌نامه‌ها و قوانین مربوط انجام دهد. در پی اعلام این نظریه از سوی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، رئیس‌جمهور به وزارت کشور دستور داد طبق جمع‌بندی نظریه معاونت حقوقی عمل کند. روحانی همچنین به وزارت کشور متذکر شده است که الزامات باید در چارچوب قانون و با ابلاغ رئیس‌جمهور عملی شود. 

 

ساعاتی پس از انتشار این خبر عباسعلی کدخدایی، سخنگوی شورای نگهبان با انتشار توئیتی در صفحه شخصی خود در توئیتر به لازم‌الاجرا بودن مصوبه شورای نگهبان اشاره کرد و نوشت: «مصوبه شورای نگهبان درباره شرایط ثبت‌نام‌کنندگان انتخابات ریاست‌جمهوری برای وزارت کشور و دیگر مجریان لازم‌الاجراست. بدیهی است کسانی از نظر این شورا ثبت‌نام‌کننده تلقی می‌شوند که مدارک مذکور در مصوبه این شورا را هنگام ثبت‌نام ارائه کرده باشند».

محمدحسن صادقی‌مقدم، عضو حقوقدان و معاون اجرایی و امور انتخابات شورای نگهبان نیز با بیان اینکه مصوبه شورای نگهبان بر اساس اصل 110 قانون اساسی و جزء 5 بند 10 سیاست‌های کلی انتخابات تصویب شده و جهت اجرا به وزارت کشور ارسال شده است، گفت: مصوبه شورای نگهبان لازم‌الاجراست و انتظار می‌رود وزارت کشور طبق شروط مندرج در این مصوبه ثبت‌نام‌ها را انجام بدهد. وی اضافه کرد: هنگام ثبت‌نام نیز هر کسی که اعتراض داشته باشد، اعتراض آنها اخذ شده و شورای نگهبان به آن رسیدگی خواهد کرد. 

سیامک ره‌پیک، قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان هم که پیش از ظهر دیروز در همایش هیات‌های نظارت بر انتخابات حاضر شده بود با اشاره به مصوبه اخیر شورای نگهبان، تصریح کرد: تصور بعضی‌ها این است که این مصوبه عجولانه و برای شب انتخابات بوده است؛ در حالی که این مسأله یک دور در سال ۱۳۹۲ در شورای نگهبان بحث شد و درباره معیارها و شرایط رجل سیاسی، مذهبی و مدیر و مدبر بودن نامزدهای ریاست‌جمهوری نظراتی داده شد و سال ۱۳۹۵ هم با ابلاغ سیاست‌های کلی انتخابات از سوی رهبر معظم انقلاب و در جزء ۵ بند ۱۰ «تعریف و اعلام معیارها و شرایط لازم برای تشخیص رجل سیاسی، مذهبی و مدیر و مدبر بودن نامزدهای ریاست‌‌جمهوری» بر عهده شورای نگهبان قرار داده شد. وی با بیان اینکه بعضی‌ها انتقاد کرده‌اند شورای نگهبان قانون‌گذاری کرده است، تأکید کرد: اولا این موضوع قانون‌گذاری نیست، چرا که در سیستم حقوقی هنجارهای الزام‌آور فقط قانون مجلس نیست، بلکه هنجارهای الزام‌آور بسیار متعدد است. مثلا مجمع تشخیص مصلحت نظام اگر مصوبه‌ای داشته باشد و تشریفات قانونی را طی کرده باشد بر اساس قانون اساسی باید به آن توجه شود و قطعا الزام‌آور است و به معنای مصطلح نیز مصوبه مجمع قانون هم نیست. ره‌پیک افزود: بر اساس قانون اساسی مجلس خبرگان رهبری نیز مقررات خودش را می‌نویسد و این مقررات به معنای قانون نیست، چون مجلس شورای اسلامی تصویب نکرده است اما الزم‌آور است. در همین ایام اخیر مجلس خبرگان مصوبه‌ای را راجع به سن و مدرک تحصیلی تصویب کرد و به وزارت کشور ابلاغ کرد و وزارت کشور نیز آن را اجرا کرد. قائم‌‌مقام دبیر شورای نگهبان تاکید کرد: آیین‌نامه‌ای هم که دولت می‌نویسد اگر شرایط قانونی داشته باشد الزام‌آور است و همه باید از آن تبعیت کنند اما این آیین‌نامه قانون نیست، بنابراین این حرف دقیقی نیست که گفته می‌شود این مصوبه قانون‌گذاری است یا خیر. 

 

در همین زمینه دکتر محمدامین ابریشم‌راد، عضو سابق پژوهشکده شورای نگهبان نیز در مصاحبه با «وطن‌امروز» درباره دستور اخیر رئیس‌جمهور اظهار داشت: این دستور صرفا توانایی دارد بند یک مصوبه شورای نگهبان را تحت‌الشعاع قرار دهد. یعنی طبق این دستور، وزارت کشور می‌تواند شرایط اعلامی ثبت‌نامی‌ها را نادیده بگیرد و همه را ثبت‌نام کند. درباره سایر مفاد مصوبه، علی‌الاصول رئیس‌جمهور صلاحیت دخالت ندارد، زیرا به بررسی صلاحیت‌ها مرتبط است که طبق قانون اساسی منحصرا شورای نگهبان دارای این صلاحیت است. 

عضو هیات علمی گروه حقوق دانشگاه سمنان ضمن اشاره به نظر هیات عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام که مجلس را فاقد صلاحیت به منظور تعیین شرایط داوطلبان ریاست‌جمهوری دانسته بود، ادامه داد: اینکه گفته شده این موارد در قانون پیش‌بینی شود، نظام حقوقی در این زمینه بن‌بست دارد، زیرا آن مرجعی که گفته این معیارها تعیین شود، تعیین معیارها توسط مجلس را هم منتفی دانسته و علی‌الاصول شورای نگهبان باید این موارد را در شرایط فعلی تعیین کند. بنابراین شورای نگهبان در چارچوب صلاحیت خودش این کار را انجام داده و تعیین این معیارها و شرایط در صلاحیت شورای نگهبان بوده و مصوبه از این لحاظ فاقد اشکال است و همچنین رئیس‌جمهور نیز صلاحیتی پیرامون احراز صلاحیت‌ها ندارد. ابریشمی‌راد گفت: در حال حاضر، نظر کارشناسی معاونت حقوقی ریاست‌‌جمهوری در مقابل نظر کارشناسی مرجعیت صلاحیت‌دار یعنی هیات عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام قرار گرفته است. در میان این ۲ مرجع، طبیعتا نظر دوم دارای صلاحیت است و باید نظر صائب باشد.

******

مهدی نورایی*: در نظام حقوقی‌ جمهوری اسلامی ایران چند دسته هنجار وجود دارد. این هنجارها صرفا محدود به قانون و آنچه ماهیت قانونی دارد یا آیین‌‌نامه و آنچه ماهیت آیین‌نامه دارد نیست، بلکه در کنار هنجارهای با ماهیت قانون که مستند به اصل 85 قانون اساسی مرجع وضع آنها مجلس است و در کنار تصویب‌نامه و آیین‌نامه که مستند به اصل 138 قانون اساسی مرجع وضع آنها هیات وزیران یا هر یک از وزیران است، هنجار دیگری نیز وجود دارد که با عنوان مستقل سیاست‌های کلی نظام شناخته شده است. 

طبق بند نخست اصل 110 قانون اساسی از جمله وظایف و اختیارات رهبری، تعیین سیاست‌های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام است و همچنین به استناد بند دوم این اصل، مسؤولیت نظارت بر حسن اجرای این سیاست‌ها نیز بر عهده رهبری‌ است، اگر چه طبق بند آخر همین اصل، مقام رهبری می‌تواند برخی از این اختیارات خود را به دیگری واگذار کند. 

بنابراین سیاست‌های کلی نظام را باید جزو هنجارهای حقوقی و از حیث سلسله مراتب در راس آنها دانست. دلیل این امر آن است که وضع اینگونه هنجار به شخص اول و عالی‌ترین مقام و مرجع قانونی کشور واگذار شده است. روشن است فرامین شخص اول کشور و هنجارهایی که منشأ وضع آنها عالی‌ترین مقام کشور است، نمی‌تواند مادون سایر هنجارها قرار گیرد. ممکن است در مقایسه با دیگر نظامات حقوقی به این بیان ایراد گرفته شده و گفته شود در دیگر کشورها مصوبات رئیس کشور فراتر از قانون دانسته نمی‌شود. در پاسخ به این مطلب لازم به توضیح است؛ اولا- مطابق نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران و به طور مشخص‌تر مستند به اصل 57 قانون اساسی، جایگاه ۳ قوه اعم از مجریه، مقننه و قضائیه ذیل ولایت مطلقه امر و امامت امت تعریف شده است. ثانیا- در دیگر نظام‌ها نیز تصمیم‌گیری درباره برخی موضوعات بدون موافقت رئیس کشور منوط به طی فرآیندهای پیچیده‌ای است که تا حد بسیاری وضع هنجار را توسط مراجع قانون‌گذاری در آن کشورها بدون اخذ نظر موافق رئیس کشور ناممکن می‌کند. به عنوان نمونه صلاحیتی که روسای کشور در فرانسه و انگلیس مبنی بر وتوی تعلیقی مصوبات مجلس از آن برخوردارند، تا حد بسیاری آزادی عمل مرجع قانون‌گذاری در این کشورها را محدود کرده است. در انگلیس نیز دفتر مخصوصی در پارلمان تعبیه شده تا پیش از طرح هر موضوعی در مجلس، ابتدا پیشنهاد ارائه شده با مسائل دیگری که به موضوعات مهم یا به شخص اول کشور مرتبط است، تطبیق شود و در صورتی که پیشنهاد ارائه شده نافی برخی از آن موضوعات باشد، از همان ابتدا مانع طرح آن در مجلس شود. فراتر از همه اینها آنکه مطابق قانون اساسی فرانسه و برخی دیگر کشورها اساسا صلاحیت قانون‌گذاری مجلس محدود به موارد مشخصی است که در قانون اساسی ذکر شده و وضع هنجار در سایر موضوعات در صلاحیت دولت است و به همین جهت در این کشورها مجلس نقش بسیار حداقلی در هنجارگذاری ایفا می‌کند. این در حالی است که در جمهوری اسلامی ایران به استناد اصل 71 قانون اساسی تنها مرجع عام قانون‌گذار مجلس است و مجلس می‌تواند در عموم مسائل به وضع قانون بپردازد، مگر آنکه مصوبات مجلس بخواهد به نقض قانون اساسی یا موازین شرعی بینجامد. با توجه به اینکه سیاست‌های کلی نظام را قانون‌گذار اساسی در اصل 110 پیش‌بینی کرده و به اساسی‌سازی این موضوع پرداخته که خود نشان از اهمیت این هنجارها نزد مقنن اساسی دارد، بنابراین هنجارهایی که قوای سه‌گانه به استناد صلاحیت‌های خود در اصول مختلفی چون اصل 85، 138 و 158 وضع می‌کنند، باید در چارچوب سیاست‌های کلی نظام و در راستای تحقق مفاد آنها باشد. در غیر این صورت تعریف سیاست‌های کلی نظام در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران و واگذاری این مهم به اول شخص کشور فاقد معنا و بلاوجه خواهد شد. به عبارت دیگر اگر قرار باشد سیاست‌های کلی وضع شود ولی ضمانت اجرا برای آن تعریف نشود، اساسا ذکر و تصریح آن به‌ عنوان یکی از مفاد قانون اساسی فاقد وجه منطقی‌ است. بنا بر آنچه بیان شد، سیاست‌های کلی نظام را باید برترین هنجار حقوقی پس از قانون اساسی دانست. بند 9 اصل 110 قانون اساسی، تایید صلاحیت نامزدهای ریاست‌جمهوری را جز در رابطه با انتخابات نخستین دوره ریاست‌جمهوری که تا آن زمان شورای نگهبان تشکیل نشده بود، در صلاحیت انحصاری شورای نگهبان قرار داده ولی اینکه نحوه احراز به چه صورت باشد، اصل 115 قانون اساسی اهم صفات و ویژگی‌های رئیس‌جمهور را ذکر کرده است. بر اساس این اصل «رئیس جمهور باید از میان رجال مذهبی و سیاسی که واجد شرایط زیر باشند انتخاب گردد: ایرانی‌الاصل، تابع ایران، مدیر و مدبر، دارای حسن‌سابقه و امانت ‌و تقوا، مومن و معتقد به مبانی جمهوری اسلامی ایران و مذهب رسمی کشور». یک اشکالی که دائما صاحبنظران حقوقی بیان می‌داشتند، عدم وجود تعریفی شفاف از شرایط و ویژگی‌های لازم جهت تصدی این سمت و عدم شفافیت درباره نحوه رد و تایید داوطلبان ریاست‌جمهوری توسط شورای نگهبان بود. سیاست‌های کلی انتخابات ابلاغی مقام معظم رهبری در سال 1395 برای شفاف‌سازی این فرآیند تکالیفی را بر عهده شورای نگهبان مقرر کرده است. شورای نگهبان هم بر اساس همین سیاست‌ها در سال96 به تعریف موارد مذکور در اصل 115 اقدام ‌کرد. این تعاریف با وجود اینکه توضیح بیشتری نسبت به موارد مذکور در اصل 115 ارائه داده بود اما نتوانسته بود به قدر کافی به شفاف‌سازی فرآیند نحوه احراز صلاحیت داوطلبان و بررسی شرایط آنها بینجامد، چرا که موارد ذکر شده در مصوبه سال 1396 شورای نگهبان درباره تبیین موارد مذکور در اصل 115 قانون اساسی براحتی قابل اندازه‌گیری نبود و عینی‌سازی این موارد آنچنان که مورد انتظار بود انجام نشد، در حالی که سیاست‌های کلی نظام برای اینکه بتواند راهی را پیش‌روی شورای نگهبان بگذارد و یک جهت‌دهی بکند، تکلیفی را جهت تعریف و اعلام این موارد بر عهده شورای نگهبان گذاشته بود. در همین جا لازم به ذکر است باید توجه داشت سیاست‌های کلی نظام تنها برای قوای سه‌گانه تکلیف‌آور نیست، بلکه این سیاست‌ها عام‌شمول است و می‌تواند همه دستگاه‌ها را در برگیرد، به این معنا که برای سایر دستگاه‌ها تکالیفی را مقرر کند. حال با توجه به اینکه نظارت بر انتخابات و تایید صلاحیت داوطلبان طبق اصل 99 و اصل 118 و اصل 110 بر عهده شورای نگهبان است، به همین جهت هم سیاست‌های کلی انتخابات مشخصا برای شورای نگهبان تکالیفی را وضع می‌کند، از جمله در جزء 5 بند10 این سیاست‌ها تعریف معیارها و شرایط لازم جهت تشخیص آن مواردی که در اصل 115 قانون اساسی ذکر شده، به عنوان یکی از تکالیف شورای نگهبان مطرح شده است. به نظر می‌رسد این سیاست‌ها از جهتی می‌شود گفت تبیین‌کننده مسیر حرکت شورای نگهبان در گام دوم انقلاب است، یعنی می‌تواند به شفافیت‌بخشی به عملکرد نهاد‌های اساسی جمهوری اسلامی بینجامد و مبتنی بر همین مساله می‌شود تعریفش کرد، چرا که رویه شورای نگهبان تا پیش از این به گونه دیگری بوده است، تا جایی که شورای نگهبان با توجه به نگرش حصری که به اصل 115 قانون اساسی داشت، نه تنها به مجلس شورای اسلامی اجازه ورود به این موضوع را نمی‌داد، بلکه خود نیز به تعریف و تبیین و حتی تفسیر اصل 115 اقدام نمی‌کرد. ناگفته نماند مصوبه اخیر شورا در راستای تکمیل مصوبه سال96 قابل تعریف است. قسمت اول مصوبه مذکور، بیان همان موارد سال96 است. طبق همان تعاریف گذشته، مصوبه جدید یکسری موارد قابل اندازه‌گیری و عینی را ذکر می‌کند؛ مثل تعیین حداقل و حداکثر سن. این موارد تناقضی با مصوبه سابق شورا ندارد، بلکه در جهت تکمیل همان دیدگاه اول شوراست، با این تفاوت که مصوبه اخیر عینی‌تر و قابل اندازه‌گیری‌تر است. علی‌ای‌حال در رابطه با اینکه ماهیت مصوبه شورا از جنس نظارت بر انتخابات است و به استناد اصل 99 قانون اساسی قابل توجیه است یا از جنس تفسیر است و به استناد اصل 98 قانون اساسی قابل تعبیر است یا آنکه از جنس صلاحیت شورا به استناد بند 9 اصل 110 قانون اساسی و در راستای صلاحیت تاییدی شورا نسبت به داوطلبان ریاست‌جمهوری است یا هیچ کدام از این موارد، سخن بسیار است که به جهت جلوگیری از اطاله کلام از بیان پاسخ این مطلب صرف نظر می‌شود، لکن در یک جمله می‌توان گفت مصوبه اخیر شورا از جهاتی ناظر به همه موارد فوق است و می‌تواند مستند به هر یک از آنها باشد و از جهاتی فاقد انطباق با اصول مذکور است و بیشتر قابلیت استناد به بند 5 جزء 10 سیاست‌های کلی را دارد. دلیل این مطلب، بیان برخی ضوابط جزئی در مصوبه شورا از قبیل سن و سابقه مدیریت و مانند آن است.