۲۰ نکته در باب بودجه ۹۸

خبرگزاری فارس: علی بهادری جهرمی حقوقدان و استاد دانشگاه یادداشتی با عنوان «۲۰ نکته در باب بودجه ۹۸» نوشت.

متن این یادداشت بدین شرح است:

سند بودجه سال ۱۳۹۸ بجای آنکه در متن بررسی کارشناسی و تخصصی بدنه­ علمی کشور قرارگیرد، متأسفانه مطابق روال معمول در حاشیه سایر جریانات سیاسی و رسانه ­ای قرار گرفت و مصوب نهایی مجلس هم ­اکنون در حال نظارت از سوی شورای نگهبان است.

در این یادداشت کوتاه به برخی ایرادات یا اشکالات که در متن مصوب به چشم می‌خورد اشاره شده است. بدیهی است ایرادات اساسی و بنیادین مربوط به ساختار بودجه بسیار کلان­تر از این موارد بوده و اینجا صرفاً به موارد مهم سند بودجه کنونی اشاره شده نه آسیب ­شناسی کلیت نظام بودجه ریزی موجود.

بودجه سال ۹۸ فروش بیش از ۱.۵ میلیون بشکه نفت در روز با قیمت ۵۴ دلار را پیش‌بینی کرده که با پیش‌بینی کارشناسان و همچنین مراجع بین‌المللی هیچگونه همخوانی ندارد. در نتیجه دولت به سهولت در سال آتی با استناد به عدم تحقق درآمد‌های بودجه و به بهانه‌ی نداشتن پول، تخصیص بودجه نهاد‌ها و بخش‌های مختلف کشور را مطابق با خواست خود اجرا خواهد کرد نه مطابق با سند بودجه. امری که متأسفانه در کشور روال شده و عملاً تصویب بودجه را تا حدود زیادی بی‌فایده کرده است. علی رغم آنکه مطابق قانون دولت باید در سال آتی ۳۴% از درآمد نفتی را به صندوق توسعه ملی واریز می‌کرد، به بهانه مشکلات اقتصادی این میزان در بودجه ۹۸ تنها ۲۰% در نظر گرفته شده و بقیه آن به عنوان بدهی دولت منظور شده است. به بیان دیگر دولت بناست سال بعد از جیب دولت‌های بعدی هزینه کند و بدهی آن را دولت‌های بعدی بازگردانند. مطابق قوانین بودجه، شرکت ملی نفت بلافاصله پس از فروش نفت، مالک ۱۴ ونیم درصد از مبلغ آن می‌شود. امسال این موضوع به شرکت ملی گاز نیز تسری پیدا کرده است. در حقیقت به جای آنکه حق الزحمه روشنی برای متولیان این شرکت‌ها در نظر گرفته شود، به این ۲ شرکت همانند پیمانکار نگریسته شده و سهمی از محل فروش نفت به آن‌ها واگذار می‌شود. به نظر می‌رسد این موضوع با ملی بودن صنعت نفت و همچنین دولتی بودن این ۲ شرکت در تضاد جدی است. متأسفانه علی‌رغم ملی شدن کل صنعت نفت در ایران، گویا این ملی شدن از منظر شرکت ملی نفت و متولیان مربوطه در وزارت نفت فقط شامل خود نفت خام می‌شود و سایر مشتقات نفت را در بر نمی‌گیرد؛ لذا در بودجه امسال نیز مانند بودجه سنوات گذشته سایر مشتقات نفت همچون «نفتا»، «مایعات گازی»، «گوگرد» و ... عملاً درآمد اختصاصی شرکت ملی نفت ایران به حساب می‌آید و منابع عمومی کشور، هیچ سهمی از آن ندارد.

در بودجه ۹۸ مقرر شده اگر درآمد حاصل از ارزش صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز بیش از مقدار پیش بینی شده شود، به ردیف ۲۱۰۱۱۲ واریز میشود. اما نکته‌ی جالب آن است: هیچ کجای سند بودجه روشن نکرده این مبالغ کجا باید هزینه گردد؟ در نتیجه هزینه کرد این اضافه درآمد نیز همچون بسیاری از درآمد‌های دیگر کاملاً در اختیار دولت خواهد بود. در بودجه ۹۸ سهم شرکت‌های دولتی از بودجه کل کشور همچون گذشته افزایش چشمگیری داشته و به سه چهارم کل بودجه رسیده است. یعنی شرکت‌های دولتی حدود ۷۵% پول عمومی کشور را در اختیار خود دارند و متأسفانه نوع نگرش این شرکت‌ها به بودجه خود آن است که این بودجه را متعلق به خود تلقی کرده و به راحتی همچون شرکت‌های خصوصی که مالکیت شخصی دارند و اموال آن‌ها متعلق به خود مدیران است نسبت به آن رفتار می‌کنند و از محل آن به راحتی تصمیم‌هایی همچون جواز پرداخت حقوق‌های نجومی و اعزام به سفر‌های خارجی و... صادر می‌شود. باید توجه داشت رقم مذکور در بودجه صرفاً مربوط به شرکت‌هایی است که نام آن‌ها در بودجه ذکر شده است و بسیاری از شرکت‌های دولتی نسل دوم و سوم یا شرکت‌هایی که کسی از آن‌ها خبری ندارند وضعیت به مراتب مبهم‌تری دارند. گردش مالی شرکت‌های دولتی در بودجه بیش از ۱ میلیون و ۲۷۰ هزار میلیارد تومن پیش بینی شده، ولی سود آن‌ها برای دولت صرفاً ۱۲ هزار میلیارد تومان است. یعنی حدود ۱ درصد از جمع گردش مالی این شرکت‌ها مبدل به سود دولت خواهد شد.

اگر بجای گردش مالی، میزان دارایی این شرکت‌ها را مبنای محاسبه نصاب سوددهی قراردهیم حتماً درصد سود اخذ شده بسیار کمتر خواهد بود. در حقیقت اداره‌ی شرکت‌های دولتی به این شیوه از منظر اقتصادی غیر قابل توجیه به‌نظر می‌رسد هرچند ممکن است دلایل دیگری وجود آن‌ها را موجه سازد، اما باید توجه داشت در این صورت تفاوت در پرداخت‌های حقوق و مزایا و پاداش و... با توجه به عدم سوددهی مناسب این شرکت‌ها به نسبت سرمایه یا هزینه‌ی قرارداده شده در اختیار آن‌ها غیر موجه خواهد بود. مطابق گزارش تفریغ سال گذشته، سود شرکت‌های دولتی حدود ۱۲۵ درصد محقق شده است. یعنی شرکت‌های دولتی ۲۵ درصد نسبت به میزان پیش‌بینی شده هم بیشتر سود داشتند که نسبت به سود بیشتر محل مصرفی در بودجه پیش بینی نشده بوده و عملاً با بی نظارتی موجود، هزینه کرد آن در اختیار خودشان بوده است.

با توجه به امکان تغییر بودجه تخمینی اولیه از سوی هیأت مدیره‌ی شرکت‌ها، عملاً شرکت‌ها متمایل به اعلام پایین‌تر سود مورد انتظار خود داشته و پس از تصویب سند بودجه با مصوبات بعدی آن را افزایش می‌دهند؛ لذا وضعیت جاری این رویه در سال آتی هم ادامه خواهد داشت. در نتیجه ضرر دولت از سرمایه‌گذاری و حمایت از شرکت‌های دولتی بیشتر از رقم مذکور در بند پیشین خواهد بود. سود دولت در تمام شرکت‌هایی که زیر ۵۰% در آن‌ها سهامدار است، جمعاً ۵۰۰ میلیارد تومان برآورد شده. جالب توجه آنکه این رقم از سال ۱۳۹۰ تاکنون علی رغم گذشت ۷ سال و همچنین خصوصی سازی سهام دولت در شرکت‌های متعدد بزرگی همچنان همین میزان ثابت مانده است. گویی افزوده شدن تعداد شرکت‌های موضوع این ردیف بودجه یا حتی تورم سالانه هیچ نسبتی با سود مورد انتظار از آن‌ها ندارد. با اینکه با مراجعه به آمار موجود روشن است سود دولت در تنها یکی از صد‌ها شرکت اینچنینی (بانک ملت) در سال ۹۳ حدود ۲۸۰ میلیارد تومان بوده است. یعنی اگر تورم را در این ۵ سال (سال ۱۳۹۳ الی ۱۳۹۸) صفر در نظر بگیریم، بیش از نصف مبلغ تخمینی مذکور در بودجه فقط سود یکی از صد‌ها شرکت خواهد بود. احتمالاً دولت در سایر شرکت‌های این چنینی همچون بانک صادرات، بیمه آسیا، ایران خودر، سایپا و... ضرر می‌کند که برآیند سود تمام آن‌ها روی هم این میزان برآورد شده است. کشور‌های مختلف راهکار‌های متنوعی برای نظارت بر بودجه شرکت‌های دولتی اتخاذ کرده‌اند. بالاخره پس از گذشت ۴۰ سال از انقلاب در سند بودجه سال ۹۸ نیز راهکار ایجاد سازوکار نظارت دولتی بر آن‌ها پیش بینی شد. هر چند بهتر بود این راهکار در قوانین عمومی کشور همچون قانون مدیریت خدمات کشوری پیش‌بینی شود و همچنین از روش‌های کارآمد تری همچون روش ایجاد شفافیت عمومی و نظارت مردمی برای نظارت برآن‌ها استفاده می‌شد. با این حال امید است که دست کم همین مصوبه از سوی دولت واقعاً عملیاتی شود. متأسفانه راهکار نظارتی پیش بینی شده بر عملکرد مالی شرکت‌های دولتی که در بند قبل به آن اشاره شد، نسبت به سایر شرکت‌هایی که «شرکت دولتی» به معنای خاص کلمه نیستند، اما اموال آن‌ها جزء اموال عمومی و تحت مدیریت مقامات دولتی و عمومی می‌باشند، تسری داده نشده؛ لذا کلیه موسسات عمومی غیر دولتی و شرکت‌های زیر مجموعه آن‌ها همچون شرکت‌های متعلق به تأمین اجتماعی و بنیاد‌ها و تعاونی‌ها و صندوق‌های بازنشستگی و... همچنان از تیررس نظارتی خارج خواهند ماند. صندوق ذخیره فرهنگیان، رایتل، کشتیرانی ایران، بسیاری از بیمه ها، بانک‌ها و پتروشیمی‌ها از جمله این شرکت‌ها هستند.

متأسفانه همچنان در بودجه ۹۸ نیز تعیین حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره موظف و غیرموظف شرکت‌های دولتی به دولت واگذار شده است. با این روش به نظر نمی‌رسد به توان اقدام مؤثری در مقابله با پدیده شوم حقوق‌های نجومی داشت. یادمان هست که پس از بررسی‌های متعدد غالب حقوق‌های نجومی دریافت شده مطابق قانون ارزیابی شدند! ضمنا هنوز رسانه‌های عمومی نسبت به پدیده‌های شوم سفر‌های خارجی نجومی و هدایا و مزایای نجومی خیلی وارد نشده اند! دولت در ۲۳ مورد از ردیف‌های سند بودجه بجای تخمین درآمد یا هزینه در سند بودجه صرفاً رقم ۱ را به عنوان تخمین منظور کرده است. این یعنی هیچ تخمینی و هیچ کف و سقفی وجود ندارد و اختیار مطلق درآمد یا هزینه در آن ردیف در دست دولت است. با این توضیح عملاً اصل نگارش بودجه زیر سؤال خواهد رفت چرا که اگر بنا باشد دولت بتواند هرچقدر محقق شد تأمین درآمد کند یا هرچه قدر خواست هزینه کند، دیگر اصل بودجه ریزی چه وجاهتی خواهد داشت؟ «انتشار اوراق مالی» راهکاری برای اجرای طرح‌های عمرانی با مشارکت مالی مردم بود. اما در بودجه سال‌های اخیر عملاً بخش عمده‌ای از این اوراق به ابزاری برای گرفتن قرض (و نه انجام طرح عمرانی) و یا تسویه بدهی‌های قبلی تبدیل شده است. به بیان دیگر عملاً دولت در سند بودجه از مجلس اجازه میگیرد از مردم قرض بگیرد و در سال‌های بعدی با گرفتن قرض جدید، قرض قبلی و سود آن را بازگرداند. به نظر پرداخت سود نسبت به اوراقی که برای بازپرداخت بدهی اوراق سال گذشته است، محل تأمل جدی خواهد بود. در بودجه سال ۹۸ اعضاء هیأت علمی از مالیات پلکانی مستثنی شده و نرخ مالیت آن‌ها به صورت ثابت همان ۱۰% خواهد بود. معنای این معافیت آن است که بر خلاف سایرین که در صورت درآمد بیشتر، درصد اخذ مالیات آن‌ها هم بیشتر خواهد بود، اعضای هیأت علمی هر چقدر هم بیشتر از معمول درآمد داشته باشند بازهم همان ۱۰% را پرداخت خواهند کرد. باید توجه داشت طبقه‌ی پردرآمدی همچون «پزشکان» عموماً عضو هیأت علمی دانشگاه بوده و نسبت درآمد فراوانشان به این شیوه کمترین نرخ مالیاتی اعمال خواهد شد. مطابق اصل ۵۱ قانون اساسی هرگونه معافیت و تخفیف مالیاتی باید به حکم قانون باشد، با این‌حال در بودجه ۹۸ به سازمان امور مالیاتی اجازه داده شده در محاسبه و اخذ مالیات بر ارزش افزوده، نسبت به گروه‌هایی از مؤدیان مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده، ضریب کاهشی اعمال نماید. به بیان دیگر سازمان می‌تواند به صلاح‌دید خود به این گروه‌ها تخفیف دهد. اعطای چنین صلاحیتی با این حد از اختیار تصمیم‌گیری خلاف مقتضای قانون‌گذاری و رعایت مصلحت عمومی بوده و در نتیجه‌ی این صلاحیت عملاً هر گروهی از قدرت لابی‌گری یا چانه‌زنی بیشتری برخوردار باشد تخفیف بیشتری خواهد گرفت. احتمالاً باید منتظر بود تا روشن شود قدرت طلافروشان، پزشکان یا تاکسیرانان در این حوزه نسبت به سایر گروه‌ها چگونه است! روش مشارکت عمومی خصوصی کلیدواژه جدیدی است که دولت سعی دارد در قالب آن مدارس و بیمارستان‌های دولتی و... را به بخش خصوصی واگذار کند، این شیوه از واگذاری تحت هر عنوانی باشد، با صرف اخذ یک مجوز بسیار کلی و مبهم در قالب یک تبصره‌ی فرعی در سند بودجه قطعاً منشاء فساد، ناکارآمدی و مشکلات جدی خواهد بود. موضوع کلان خصوصی سازی که ده‌ها حکم قانونی، سیاست کلی، آیین نامه و بخشنامه و... تکلیف ابعاد مختلف آن و نحوه نظارت بر آن را روشن کرده بود در عمل با مشکلات بسیار فراوانی در اجرا مواجه گشته و حتی پس از وجود تجربه‌ی سال‌ها اجرا مستمراً مورد آسیب‌شناسی و نقد گسترده قرار می‌گیرد. این شیوه‌ی جدید ابداعی که کاملا مبهم، غیر شفاف و بدون نظارت است قطعا از وضعیت بغرنج‌تری برخوردار خواهد بود. تا جایی که شاید نتیجه‌ی آن حتی به خداحافظی با آموزش و بهداشت رایگان بینجامد.

همچنان در سند بودجه ۹۸ همچون ادوار گذشته ذکری از «نهاد‌های عمومی غیر دولتی» که عملاً در کشورمان تفاوت چندانی با نهاد‌های دولتی ندارند نیامده و بجز مواردی که دولت درصدد انجام حمایت از این نهادهاست، هیچ توجهی به منابع عظیم مالیِ در اختیار آن‌ها نشده است. سازمان تأمین اجتماعی، کمیته امداد امام خمینی و ده‌ها نهاد عمومی غیر دولتی دیگر باید با شفافیت مالی بسیار بیشتری اداره گردند و انتظار می‌رود سند مهمی همچون بودجه تدابیری در خصوص این دستگاه‌ها نیز داشته باشد. عدم پیش بینی چارچوب خاص، روشن و هدفمند و الزام روشن به شفاف سازی نحوه هزینه‌کرد وجوه در اختیار برخی نهاد‌ها و مقامات و همچنین کمک‌های دولتی از دیگر مشکلات جاری بودجه است که همچون گذشته در بودجه سال ۹۸ نیز به چشم می‌خورد. روشن است بودجه عمومی متعلق به عموم مردم ایران بوده و اگر اختیار هزینه‌کرد آن در اختیار یک مقام خاص قرار می‌گیرد یا به عنوان کمک به یک مرکز اعطا می‌شود، باید جهت و نحوه هزینه‌کرد آن کاملاً روشن و شفاف و در راستای ضوابط روشن، محسوس و نظارت پذیری باشد. پیش بینی راهکار‌های متعدد قانونی به منظور تغییر در ارقام بودجه از سوی سازمان برنامه و بودجه کشور در کنار تخمین‌های غیر واقعی در بودجه منجر به باز بودن دست این سازمان در نحوه تخصیص بودجه در مرحله‌ی اجرا می‌گردد که نبود سازوکار نظارتی مؤثر بر آن نیز محیط را برای عملکرد آزادانه‌ی این سازمان در نحوه توزیع منابع میان دستگاه‌های اجرایی کاملا مساعد ساخته است. در بودجه سال ۹۸ نیز همچون گذشته راهکار مشخصی برای مقابله با این وضعیت مشاهده نمی‌شود و با توجه به مشکلات اقتصادی موجود بنظر وضعیت در سال آتی از این منظر ناگوارتر از گذشته خواهد بود.