ایران و مساله توقیف اموال

دنیای اقتصاد: ماشین تحریم‌‌سازی کنگره بی‌وقفه به کار خود ادامه می‌دهد و هنوز امضای قانون محدودیت ویزا خشک نشده طرح جدیدی را برای تقسیم دارایی‌های توقیف‌شده ایران در کنگره مورد بررسی قرار داده‌اند. بررسی اینکه این ماشین چگونه کار می‌کند و راهکار متوقف کردن آن چیست، مساله‌ای است که دستگاه سیاست خارجی ایران باید به‌طور جدی به آن بپردازد؛ اما مساله دیگر این است که رژیم توقیف دارایی‌های ایران چگونه ایجاد شده و به چه نحوی با رژیم تحریم‌های ایران ارتباط پیدا کرده است.

در این نوشته تلاش شده است تا به اختصار به این پرسش پاسخ داده شود. می‌توان گفت تقریبا تمام توقیف‌های دارایی‌های ایران در قلمرو ایالات‌متحده آمریکا در سال‌های اخیر براساس یکسری بدعت‌های حقوقی انجام شده‌اند که از سال 1996 به این سو در نظام حقوقی ایالات‌متحده آمریکا به وقوع پیوسته‌اند. در آن سال، ایالات‌متحده آمریکا قانون مصونیت دولت‌های خارجی مصوب 1976 را اصلاح کرد. قانون مزبور بیانگر قاعده عرفی مصونیت دولت است و براساس آن دولت‌های خارجی در قلمرو ایالات‌متحده آمریکا از مصونیت برخوردارند و نمی‌توان در دادگاه‌های آمریکا علیه آنها طرح دعوی کرد. این قاعده یکی از قواعد بنیادین حقوق بین‌الملل است که ریشه در اصل برابری حاکمیت دولت‌ها دارد. در سال 1996 ایالات‌متحده آمریکا اصلاحیه‌ای در رابطه با قاعده مزبور ایجاد کرد که براساس آن، دولت‌هایی که توسط وزارت خارجه آمریکا در فهرست دولت‌های حامی تروریسم قرار گرفته‌اند در محاکم آمریکا از مصونیت بهره‌مند نخواهند بود و آن دسته از شهروندان آمریکا که از عملیات تروریستی در آمریکا یا خارج از آن خسارت دیده‌اند، می‌توانند با استناد به این امر علیه دولت‌های مزبور در محاکم داخلی آمریکا طرح دعوی کنند و آن محاکم نیز به پرونده رسیدگی و دولت خارجی را محکوم به پرداخت خسارت خواهند کرد. چنین اصلاحی در قانون مصونیت دولت‌های خارجی که به صراحت خلاف اصل مصونیت دولت‌ها است،‌ موجب آن شد که خواهان‌های متعددی دعاوی گوناگونی را علیه دولت ایران، نهادها و دستگاه‌های ایرانی در محاکم آمریکا مطرح کنند.

ایران از سال 1983 توسط آمریکا در فهرست دولت‌های حامی تروریسم قرار گرفته است. از این رو دعاوی واهی بسیاری در سال‌های اخیر علیه ایران در دادگاه‌های آمریکا مطرح شده است و دادگاه‌های مزبور نیز تاکنون ده‌ها میلیارد دلار رای علیه ایران صادر کرده‌اند. تقریبا تمام این آرا به صورت غیابی صادر شده‌اند و دولت ایران به‌دلیل غیرقانونی و خلاف حقوق بین‌الملل دانستن این رسیدگی‌ها، در دادگاه شرکت نکرده و آرای صادره را نیز فاقد مشروعیت دانسته است. البته آرای صادره با مشکلات جدی در مسیر اجرا مواجه بودند و تقریبا هیچ‌یک از کسانی که در این پرونده‌ها موفق به اخذ رای علیه ایران شده بودند، قادر به اجرای این آرا نشدند. علت روشن بود. پس از انقلاب اسلامی ایران در سال 1979 روابط اقتصادی میان ایران و آمریکا، به‌طور کلی قطع شد و عملا ایران هیچ دارایی قابل‌توقیفی در قلمرو ایالات‌متحده آمریکا نداشت. در نتیجه دارندگان آرا از محاکم آمریکایی علیه ایران، توفیقی در اجرای آرای مزبور نداشتند.

با این حال، در سال‌های اخیر مواردی نیز وجود داشته است که برخی دارایی‌های خارجی اشخاص و نهادهای ایرانی در قلمرو آمریکا یا در تصرف اشخاص آمریکایی قرار گرفته است یا خواهان‌ها چنین ادعایی را مطرح کرده‌اند و به استناد آن خواستار اجرای آرا از محل آن دارایی‌ها شده‌اند. یکی از این موارد،‌ دارایی‌هایی بودند که بانک مرکزی ایران نزد یکسری موسسات حقوقی اروپایی نگهداری می‌کرد و خواهان‌های آمریکایی به استناد اینکه این دارایی‌های مالی به دلار آمریکا تقویم شده بودند و تسویه آنها در آمریکا انجام می‌شد، خواستار توقیف آنها شدند. این واقعیت که نام دارنده این دارایی‌ها بانک مرکزی نبود، بلکه بانک‌های اروپایی بودند نیز از نظر آنها فاقد اهمیت بود و بنابراین آنها خود را محق به درخواست توقیف این دارایی‌ها می‌دانستند. البته این استدلال از منظرهای گوناگون می‌تواند مورد ایراد و اعتراض قرار گیرد. نخست اینکه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران دارای شخصیت حقوقی مستقل از دولت است و آرای صادره علیه دولت را نمی‌توان علیه بانک مرکزی اجرا کرد. این امر حتی در قانون مصونیت دولت‌های خارجی آمریکا نیز مورد تصریح قرار گرفته است و محاکم بین‌المللی در کشورهای گوناگون آرای متعددی درخصوص مصونیت بانک مرکزی صادر کرده‌اند. دوم اینکه دارایی‌های بانک مرکزی ایران نزد موسسات اروپایی نگهداری می‌شوند و قانون حاکم بر آنها نیز قانون کشورهای اروپایی است نه قانون ایالات‌متحده آمریکا. از این رو نمی‌توان براساس قوانین کشور مزبور آنها را توقیف کرد. در نهایت، در یک رابطه بانکی بین‌المللی دارایی‌های ایران نزد بانک‌های اروپایی هستند و بانک‌های اروپایی در تناظر با آن دارایی‌ها، اموالی را نزد بانک‌های آمریکایی نگهداری می‌کنند و ایران عملا در این دارایی‌ها فقط ذی‌نفع است نه مالک به معنای دقیق کلمه.

مجموعه این استدلالات موجب آن می‌شود که هر دادگاه بی‌طرفی رای خود را به نفع بانک مرکزی صادر کند و این دارایی‌ها را غیرقابل توقیف و تقسیم میان خواهان‌ها بداند. با این حال، خواهان‌های این‌گونه دعاوی از پای ننشستند و در بدعت حقوقی دیگری کنگره ایالات‌متحده را در سال 2012 ترغیب به این امر کردند که در مداخله‌ای آشکار در جریان پرونده در حال رسیدگی درخصوص دارایی‌های بانک مرکزی، قانون حاکم بر مساله را تغییر دهد و با نام بردن از یک پرونده در حال رسیدگی در متن قانون، برای دادگاه درخصوص چگونگی صدور رای درخصوص آن تعیین‌تکلیف کند. این اقدام که نقض آشکار اصل تفکیک قوا و مداخله قوه مقننه در عملکرد قوه‌قضائیه است، موجب اعتراض جدی بانک مرکزی شد و آن بانک در اعتراضی که نزد دیوان عالی آمریکا ثبت کرد، خواستار ابطال رایی شد که بر این اساس صادر شده بود. مجددا کنگره آمریکا در بدعت بی‌سابقه دیگری تلاش کرده است تا حتی دیوان عالی کشور را نیز دور بزند و با تصویب قانون جدیدی باعث تقسیم این دارایی‌ها شود.

به نظر می‌رسد ماشین تحریم‌ساز کنگره پس از برجام کنترل خویش را از دست داده است و خطوط قرمز گوناگون را بی‌محابا نادیده می‌گیرد. این رویه کار را به جایی رسانده است که حتی استادان حقوق دانشگاه‌های آمریکا که هیچ ارتباطی با بانک مرکزی ندارند نیز به این عملکرد اعتراض کرده‌اند. باید دید که این ماشین تا کجا می‌تواند به این نحو فعالیت ادامه دهد و آیا در آمریکا عقلانیت لازم برای متوقف کردن آن وجود دارد یا خیر؟