برجام و محدودیت روادید

دنیای اقتصاد: آیا قانون جدیدی که به تازگی رئیس‌جمهوری ایالات‌متحده آمریکا آن را امضا کرده و بر اساس آن برخی محدودیت‌ها در رابطه با سفر به ایران، عراق و سوریه برقرار شده است، خلاف تعهدات آمریکا بر اساس «برنامه جامع اقدام مشترک (برجام)» است؟ در این نوشته تلاش شده است ابعاد مختلف این قانون مورد بررسی قرار گیرد تا مشخص شود آیا چنین تعارضی وجود دارد یا خیر؟ همچنین راهکارهای مختلفی که برای برخورد با این قانون وجود دارد، به اختصار مورد اشاره قرار خواهد گرفت.

بر اساس قانون جدید که نام آن «قانون ارتقای برنامه لغو روادید 2015» است و برای نخستین بار در ابتدای ژوئن سال 2015 مطرح شده است، اتباع 38 کشوری که برای سفر به آمریکا نیازی به روادید ندارند، در صورتی که از ابتدای مارس سال 2011 به عراق، سوریه یا کشورهای موجود در فهرست دولت‌های حامی تروریسم آمریکا سفر کرده باشند دیگر نمی‌توانند از امتیاز لغو روادید استفاده کنند و باید برای ورود به آن کشور تقاضای روادید کنند. چرا در نگاه اول به نظر می‌رسد که این قانون بر خلاف برجام است؟ پاسخ ساده است. با برداشته شدن تحریم‌های وضع شده علیه ایران بر اساس برجام (که البته هنوز روز اجرای آن فرا نرسیده است) بسیاری از تجار و فعالان اقتصادی اروپایی - که بخش قابل توجهی از آنها از 38 کشور مشمول لغو روادید هستند - با سفر به ایران خواستار تجارت با ایران و برقراری روابط و مناسبات اقتصادی بودند. حال، این تجار و بازرگانان از ترس اینکه در صف درخواست روادید برای ورود به آمریکا بمانند، از سفر به ایران صرف نظر خواهند کرد و در صورتی که امکان سفر به ایران را نداشته باشند، روابط مالی و تجاری نیز برقرار نخواهد شد. این امر ظاهرا با بندهای مختلفی در برجام تعارض دارد. در ادامه به این بندها اشاره می‌شود.

در بند 26 برجام قید شده است: «دولت ایالات‌متحده، با حسن نیت، نهایت تلاش خود را برای دوام این برجام و پیشگیری از ایجاد تداخل در تحقق بهره‌مندی ایران از لغو تحریم‌ها بر اساس برجام به عمل خواهد آورد. دولت ایالات‌متحده آمریکا از بازگرداندن یا تحمیل مجدد تحریم‌های مشخص شده که اعمال آنها را بر اساس این سند متوقف کرده است خودداری می‌کند.» علاوه‌بر این، در بند 28 برجام قید شده است: «کشورهای عضو گروه 1+5 متعهد هستند که این سند را با حسن نیت و در فضایی سازنده و بر مبنای احترام متقابل اجرا نمایند و از هر گونه اقدام مغایر با نص، روح و هدف برجام که اجرای موفقیت آمیز آن را مختل سازد خودداری نمایند. گروه 1+5 از تحمیل مقررات استثنایی یا تبعیض‌آمیز و الزامات شکلی به جای تحریم‌ها و اقدامات محدودیت‌ساز تحت پوشش برجام خودداری می‌کنند.» به طور خلاصه برجام مقرر می‌دارد که اولا نباید تحریم جدیدی علیه ایران وضع شود؛ ثانیا نباید مقرره تبعیض‌آمیزی به جای تحریم‌ها وضع شود و ثالثا نباید اقدامی که خلاف روح برجام باشد انجام شود. حال ببینیم احتمالا ایالات‌متحده آمریکا به این انتقادها چه پاسخی خواهد داد.

ایالات‌متحده آمریکا به احتمال زیاد این پاسخ‌ها را خواهد داد. اولا این قانون وضع تحریم جدید نیست؛ ثانیا این قانون تبعیض‌آمیز نیست و ثالثا وضع این قانون، خلاف روح برجام نیست، اما آمریکا برای این ادعا چه استدلال‌هایی را ذکر خواهد کرد؟ استدلال‌های آمریکا به این شرح خواهند بود. نخست اینکه تحریم یعنی ممنوعیت. آمریکا در صورتی اقدام به وضع تحریم کرده بود که مقرر می‌داشت اتباع اروپا از تجارت با ایران یا سفر به ایران یا مذاکره با ایران ممنوع هستند. حال آنکه آمریکا به هیچ وجه با وضع این قانون چنین حکمی را مقرر نداشته و ممنوعیتی ایجاد نکرده است بلکه صرفا بیان کرده که اگر کسی از اتباع 38 کشور یاد شده به عراق، سوریه و سایر کشورهایی که نام آنها در فهرست کشورهای حامی تروریسم است سفر کرده باشد، از امتیاز لغو روادید در آمریکا نمی‌تواند بهره‌مند شود. این امر از جهت حقوقی تحریم به حساب نمی‌آید. دوم اینکه در اینجا تبعیضی علیه ایران برقرار نشده است و همین مطلب که در قانون مزبور نام کشورهای سوریه و عراق وجود دارند، نشان دهنده تبعیض‌آمیز نبودن قانون علیه ایران است. جالب اینجا است که نام ایران در قانون به چشم نمی‌خورد و فقط نام دو کشور عراق و سوریه به صراحت در قانون آمده است. نام ایران از آن جهت مشمول این قانون است که ایران در فهرست کشورهای حامی تروریسم قرار دارد و تا زمانی که نام ایران در فهرست باشد، حکم این قانون شامل آن خواهد بود. حال آنکه در مورد سوریه و عراق، قطع نظر از اینکه نام آنها در فهرست باشد یا نباشد، محدودیت مزبور شامل حال آنها خواهد شد.

به عبارت دیگر، وضعیت سوریه و عراق در این مورد حتی از ایران نیز بدتر است. این امر به این معنا است که تبعیضی علیه ایران وجود ندارد. حتی اگر وجود تبعیض هم پذیرفته شود، آنچه در برجام منع شده است، نه هر گونه تبعیض، بلکه تبعیض در جهت روابط مالی و اقتصادی است و نه تبعیض در زمینه مسائل امنیتی و اقداماتی که دولت‌ها به منظور مبارزه با تروریسم انجام می‌دهند. آمریکا به احتمال زیاد مدعی خواهد شد که این قانون، برای مقابله با خطر تروریسم وضع شده است و هیچ چیز در برجام، آمریکا را از چنین اقدامی منع نمی‌کند. اما سومین استدلال آمریکا مبنی بر نقض نشدن روح برجام از این نیز ساده‌تر است؛ چراکه روح سند، امری موضوعی و ذهنی است و می‌توان تفاسیر گوناگون و متنوعی از آن داشت. آمریکا می‌تواند مدعی شود که به دلایلی که در بالا به آنها اشاره شد، وضع قانون اخیر نقض روح برجام نیست و اساسا ارتباطی با برجام ندارد. اگرچه این استدلال‌ها ممکن است صحیح به نظر برسند اما در این نکته نمی‌توان تردیدی داشت که قانون مزبور، به هر حال اثر روانی خود را بر اشخاصی که با ایران تجارت و مبادلات اقتصادی دارند خواهد گذاشت و در صورتی که دولت آمریکا اقداماتی برای کاستن از این آثار انجام ندهد، اجرای بخش‌هایی از برجام با مانع روبه‌رو خواهد شد. این استدلال که رفع یک امتیاز به هیچ وجه نمی‌تواند وضع تحریم به حساب آید نیز به نوبه خود جای تامل دارد. نگاهی به سوابق تاریخی می‌تواند مناقشه‌انگیز بودن این استدلال را توضیح دهد.

در سال 1995، هنگامی که ایالات‌متحده آمریکا قانون داماتو یا همان قانون تحریم‌های ایران را وضع کرد و سرمایه‌گذاری در صنعت انرژی ایران را برای شرکت‌های غیر آمریکایی منع کرد با اعتراض دولت‌های اروپایی مواجه شد. دولت‌های اروپایی مدعی بودند که آمریکا حق ندارد شرکت‌های غیرآمریکایی را از تجارت با ایران و سرمایه‌گذاری در ایران منع کند؛ چراکه این اصل، بر خلاف اصل سرزمینی بودن قوانین است و دولت آمریکا حق ندارد برای شرکت‌های اروپایی تعیین تکلیف کند. پاسخ آمریکا به این ادعا روشن بود. آمریکا شرکت‌های اروپایی را از تجارت با ایران منع نکرده و فقط اظهار کرده است که شرکت‌های اروپایی اگر در ایران سرمایه‌گذاری کنند، آمریکا با آنان تجارت نخواهد کرد، بانک‌های آمریکایی با آنها رابطه نخواهند داشت، به مدیران آنها اجازه ورود به آمریکا داده نخواهد شد و قس علی هذا. آمریکا با این ادعا معتقد بود این اقدامات، تحریم‌های فراسرزمینی در معنای واقعی کلمه نیستند و دولت این کشور با وضع چنین قوانینی نه برای اشخاص غیرآمریکایی بلکه برای اشخاص آمریکایی وضع تکلیف کرده و اظهار کرده است که اشخاص آمریکایی (از جمله بانک‌های آمریکایی) نمی‌توانند با آن دسته از اشخاص غیر آمریکایی که در صنعت انرژی ایران سرمایه‌گذاری می‌کنند، روابط مالی و اقتصادی داشته باشند. مشاهده می‌شود که در اینجا نیز سلب یکسری امتیازات، معادل با وضع تحریم دانسته شده بود و حتی در متن برجام نیز رفع چنین اقداماتی که ماهیتا سلب امتیاز هستند، رفع تحریم دانسته شده است. به عبارت دیگر، کلیه تحریم‌های ثانویه که آمریکا متعهد به رفع آنها شده‌اند، چیزی جز دریغ کردن یکسری امتیازات از اشخاص غیر آمریکایی که با ایران مراودات مالی و اقتصادی دارند نیستند.

در هر حال، ایالات‌متحده آمریکا برای حفظ این قانون و در عین حال، پایبندی به تعهدات خود بر اساس برجام یک راه ساده پیش رو دارد که عبارت است از خارج کردن ایران از فهرست دولت‌های حامی تروریسم. ایالات‌متحده آمریکا از سال 1983 ایران را در فهرست مزبور وارد کرده است بدون آنکه مبنایی برای این کار داشته باشد و از چنین اقدام بی‌دلیلی طرفی بسته باشد. تحولات اخیر و مبارزه ایران با گروه‌های تروریستی در منطقه نیز نشان داده است که چنین اتهامی تا چه حد ناموجه و غیرقابل‌باور است.

از این گذشته، آمریکا راه‌های دیگری نیز برای کاستن از آثار منفی این قانون بر اجرای برجام دارد. یکی از این راه‌‌ها عبارت است از صدور ویزای بلند مدت چند بار ورود یا multiple برای کسانی که قصد تجارت با آمریکا را دارند. به این شرح که کسانی که قصد تجارت با ایران را دارند، برای یک بار از آمریکا تقاضای ویزا کنند و آنگاه ویزای بلند مدت چند بار ورود برای آنها صادر شود و در این صورت آنها می‌توانند با خاطر آسوده به آمریکا سفر کنند و مطمئن باشند که سفر آنها به ایران، برای آنها مشکلی از حیث ورود به آمریکا ایجاد نخواهد کرد. راهکار دیگری که در این مورد وجود دارد، استفاده از استثنای مندرج در همین قانون است؛ چراکه در این قانون به دولت آمریکا اجازه داده شده است در مورد اشخاصی که اجرای قانون در مورد آنها را صلاح نمی‌داند، اجرای آن را متوقف کند. شواهد نشان می‌دهد که دولت آمریکا باوجود اینکه تمایلی به امضای این قانون نداشت، ناچار به امضای آن بود؛ چراکه قانون مزبور به عنوان بخشی از قانون بودجه آمریکا در نظر گرفته شد و رئیس‌جمهور آمریکا اگر از امضای آن خودداری می‌کرد، عملا قانون بودجه آمریکا را دچار مشکل می‌کرد. با این حال، همان‌طور که نامه اخیر وزیر خارجه آمریکا نشان می‌‌دهد، این دولت تمایل دارد از کلیه امکانات برای جلوگیری از اخلال در فرآیند اجرای برجام استفاده کند. از این رو بعید نیست اگر طرف ایرانی توقع داشته باشد دولت آمریکا از تمامی امکانات موجود برای کاستن از آثار سوء این قانون بر اقتصاد ایران استفاده کند.