راز ماده 25 برجام

فارس: «لغو» تحریم ها در برابر «تعلیق» آنها، یکی از محورهای اصلی مباحث منتقدین روند مذاکرات هسته ای در دوران پساژنو بوده است. علت این اصرار بر سر لغو و اکراه از تعلیق نیز این بوده که تحریم ها وقتی وضع شدند، برای اجرای آنها ساختمان ها و ساختارهایی تاسیس، و ساز و کارهایی چیده شد که برچیده شدن آنها جز با لغو قوانین، «ممکن عقلی» نیست. تعلیق، یعنی حفظ آن ساختارها و توقف موقت اجرای بخشی از ماموریت ها. آمریکایی ها بازی اوبامای خوب- کنگره بد به راه انداختند و گفتند «لغو قوانین» در اختیار «کنگره بد» است و چون اینها مخالف توافقند، بیائید با همین «تعلیق» که در اختیار «اوبامای خوب» است، کنار آئید و توافق کنیم. ظاهرا این بازی را خوب هم بازی کردند و کسانی را در داخل کشور ما چنان به هیجان آوردند که نتوانستند کشفیات بدیع خود را در ذهن محصور دارند و به زبان هم آوردند که «باید حساب اوباما را از کل نظام آمریکا جدا کرد». (1) «تعلیق» بندهایی از قوانین تحریم کنگره که هم در ژنو و هم در برجام آمریکایی ها جز آن قبول نکردند و زیر بار «لغو» نرفتند، جز آنکه بازگشت پذیری یک شبه دارد، به مثابه این است که در یک ساختمان تحریم شده، موقتا قید تحریم را از چند میز و صندلی در یکی از اتاق ها بردارند و بگویند اینها را می توانید ببرید! چون آهنگ خارج کردن میز و صندلی را بکنید، درب های اتاق و راهرو و خروجی ساختمان و حیاط را بسته می یابید و وقتی خواهان گشوده شدن آنها می شوید، می شنوید که این درب ها طبق بندهای دیگر قوانین تحریم که تعلیق هم نشده اند و مربوط به حقوق بشر و تروریسم و موشک و ... می شوند، قفل هستند. اینگونه بود که وقتی تحریم طلا در توافق ژنو «تعلیق» شد، ایران نتوانست 13 تن طلای خود را وارد کند و نهایتا 19 ماه بعد در حاشیه مذاکرات وین در تیرماه 94 بعد از رایزنی های فشرده، «آن درب ها» را گشودند و طلاها به ایران آمد و کسانی این موفقیت تاریخی را به رخ منتقدان نیز کشیدند!(2) دردسرهای «تعلیق» اما محدود و منحصر به این تجربه نیست که هیچ تضمینی هم نیست که در اجرای برجام تکرار نشود. قوانین تحریمی که کنگره آمریکا علیه ایران وضع کرده است، چندین لایه دارند که اگر کل قانون لغو نشده و صرفا لایه ای تعلیق شود، لایه های دیگر تحریم، انتفاع ایران از این «تسکین رئیس جمهور» را بسیار محدود و بلکه ناچیز خواهد کرد. یکی از این لایه ها، صدور جواز تحریم ایران توسط ایالات آمریکا در قوانین تحریم است. برای مثال، در بند 202 قانون سیسادا (CISADA) مصوب اول جولای 2010 این اختیار به دولت های محلی ایالات داده شده است که شرکت هایی را که در ایران سرمایه گذاری می کنند، تحریم نمایند(3)؛ و قانون Iran divestment act of 2012 مجلس ایالتی نیویورک، صراحتا اشعار می دارد که بر اساس مجوز اعطا شده در قانون سیسادا، دست به تحریم ایران می زند.(4) یا بسیاری از نهادهایی که قرار است اوباما اجرای تحریم علیه آنها را متوقف کند از جمله بانک های ملت، ملی، صادرات، سپه و... در لیست سیاه ایالتی نیویورک قرار دارند. (5)به واسطه مجوزهایی از این دست، مجالس ایالتی در آمریکا تحریم های متعددی را علیه ایران وضع کرده اند.(6) پرسشی که در این میان به ذهن متبادر می شود آن است که اولا اهمیت تحریم های ایالتی چیست و ثانیا آیا پیرو برجام و توافق احتمالی، تحریم های ایالتی نیز تعلیق شده و ایالات از وضع تحریم های جدید منع خواهند شد؟ در پاسخ به پرسش نخست باید گفت ماهیت تحریم هایی که آمریکا علیه ایران وضع کرده، در عبارت عوامانه «یا ایران یا آمریکا» قابل خلاصه شدن است. بدین معنی که آمریکایی ها وقتی تحریمی وضع می کنند کسی در دنیا از لحاظ حقوقی الزامی به تبعیت از آن ندارد؛ منتهی آمریکایی ها می گویند اگر شخصیتی حقیقی یا حقوقی با ایران وارد همکاری شود، اموالش در آمریکا ضبط می شود و هیچ فرد و نهاد آمریکایی حق معامله با آن را ندارد. حال این قانون وقتی در کنگره آمریکا وضع می شود، در کل خاک و حوزه اختیارات آمریکا اجرایی است و اگر در یک مجلس ایالتی وضع شود، در خاک و حوزه اختیارات آن ایالت اجرایی است. نتیجه اینکه اگر فی المثل مجلس ایالتی نیویورک ایران را تحریم کند، ساکنین این ایالت و شرکت های ثبت شده در آن، باید از قوانین تحریم خاص مجلس نیویورک نیز علاوه بر قوانین کنگره آمریکا تبعیت کنند. از آنجائیکه موسسات اقتصادی، مالی و تجاری آمریکا حتما مشمول قوانین یکی از ایالات هستند ، تحریم های خاص مجالس ایالتی دقیقا همان اثری را دارد که تحریم های کنگره دارد. لذا اگر تحریم کنگره توسط رئیس جمهور تعلیق شده و تحریم ایالتی باقی بماند، یا مجالس ایالتی، تحریم های تعلیق شده توسط رئیس جمهور را در چارچوب اختیارات خود وضع نمایند، عملا تحریم ها پابرجا خواهد ماند. اما برجام درباره این قوانین تحریم ایالتی سکوت اختیار نکرده است. ماده 25 برجام ناظر به همین امر است و در آن آمده است: « چنانچه قانونی در سطح ایالتی یا محلی در ایالات متحده مانع از اجرای لغو تحریم‏های مشخص شده در این برجام شود، ایالات متحده، با در نظر گرفتن تمامی اختیارات موجود، گام های مقتضی را به منظور تحقق اجرای مزبور اتخاذ خواهد نمود. ایالات متحده به طور فعال، مقامات در سطح ایالتی یا محلی را تشویق خواهد کرد که تغییرات در سیاست ایالات متحده منعکس شده در لغو تحریم‏های وفق این برجام را در نظر داشته و از اقداماتی که با این تغییر در سیاست همخوانی ندارد خودداری نمایند».(7) همانطوریکه مشاهده می شود، ماده 25 به دو بخش تقسیم شده است. بخش اول، مربوط به «قوانین مزاحم اجرای برجام» است. یعنی اگر قانونی در سطح ایالتی وجود داشته باشد که مانع از انتفاع ایران از تعلیق تحریم ها شده و نقش «درب های بسته» را در مثال سرآغاز یادداشت حاضر ایفا کند، آمریکا مکلف شده است که «با در نظر گرفتن تمامی اختیارات موجود»، گام های مقتضی را به منظور تحقق اجرای برجام بردارد. عبارت «با در نظر گرفتن تمامی اختیارات موجود»، تعهدات آمریکا را «مشروط» کرده است و امروز، کسانی در آمریکا می گویند بر اساس حکم شماره 552 U.S. 491 سال 2008 دادگاه عالی آمریکا در قضیه موسوم به مدلین و تگزاس(Medellin v. Texas)، دولت حق ندارد ایالات را مجبور به اجرای پیمان های بین المللی نماید «مگر با مصوبه کنگره»؛ فلذا ایالات تعهدی به اجرای برجام ندارند. (8) این است که یکی از نگرانی های عمده درباره اجرای برجام، تکرار مکرر داستان 13 تن طلاست با این تفاوت که دیگر «مذاکرات وین»ی در کار نیست که در حاشیه آن برای رهایی از این قوانین مزاحم، رایزنی شود. بخش دوم ماده 25 برجام اما مربوط به تحریم های ایالتی است. اینجا دیگر عبارت «با در نظر گرفتن تمامی اختیارات موجود» نیز مشاهده نمی شود و آمریکایی ها به صورت کلی قول داده اند ایالات را «تشویق» کنند (Encourage) تغییرات سیاست آمریکا درباره لغو تحریم ها را «در نظر داشته باشند». حال اگر ایالتی در نتیجه این تشویق، تحریم های خاص خود را برنداشت یا از وضع تحریم جدید خودداری نکرد، آمریکا هیچ تعهدی ندارد و به وظیفه خود مبنی بر «تشویق» عمل کرده است! از همین روست که اخیرا سه ایالت میشیگان، کانزاس و میسوری اعلام کرده اند قصد اعمال تحریم هایی جدید علیه ایران دارند(9) و اوبامای مودب و باهوش نیز سکوت اختیار کرده است. همه این بازی های ثانویه ناشی از آن است که آمریکایی ها صادقانه پای میز مذاکره نیامدند و در قبال امتیازات بی سابقه ای که تیم مذاکره کننده ایرانی حاضر شد به آنها بدهد، به بهانه های گوناگون زیر بار «لغو همه تحریم ها» نرفتند. اگر قوانین تحریم به کلی لغو و توافقی قرص و محکم منعقد می شد که ایالات متحده آمریکا از وضع هرگونه تحریم جدید منع شود، بلاتردید این شرایط مبهم و تاریک پیش نمی آمد. در حداقل ترین شرایط ممکن، آمریکا می توانست در چارچوب اختیارات آقای اوباما، بندهای مربوط به اعطای اختیار به ایالات برای تحریم ایران را نیز به حالت تعلیق درآورد، اما چنین نیز نکرد. آنها که علت وضع تحریم ها علیه کشورمان از سوی آمریکا را «نگرانی آمریکا از برنامه هسته ای ایران» می دانند، پندارشان این بوده و هست که با محدودسازی برنامه هسته ای و ارائه تضمین های محکم و طولانی مدت، می توان نگرانی های آمریکا را رفع و تحریم ها را لغو کرد. اما برای آنان که در این سطح ماجرا توقف نمی کنند و می دانند که مسئله آمریکا، نظام جمهوری اسلامی است که دست استعمار و استثمار و استکبار آمریکایی را از منابع ایران کوتاه کرده است، این بازی ها و بدعهدی ها و «راه در رو» گذاشتن ها در دل توافق، در نظرشان «طبیعی» جلوه می کند. گفته می شود دور اخیر مذاکرات تجاری موسوم به TPP میان کشورهای حاشیه اقیانوس آرام تا 98 درصد پیش رفته بود که مواضع استرالیایی ها درباره ضرورت تسهیل صادرات «لبنیات» خود به آمریکا و دیگر کشورها آن را به شکست کشاند. ممکن است مذاکرات تا 98 درصد هم پیش رود، اما برخی واژگان آن 2 درصد باقی مانده می تواند آن قدر مهم باشد که مذاکرات به فرجام نرسد. آمریکایی ها از یک سو با عبارت «تعلیق» و از سوی دیگر با ماده 25 برجام که ناظر به تحریم های ایالتی است، راه های در رو فراوانی پیش روی خود باز گذاشته اند که تحریم ها را در عین محدودسازی برنامه هسته ای ایران حفظ کنند. شاید بتوان خوش خیال بود و امیدوار و آرزومند، و احتمالات ممکن اما ناگوار را از نظر دور داشت، اما یقینا نمی توان واقعیات عینی را ندید و بر آنها چشم بست. پانوشت ها --------------------------------- 1-http://isna.ir/fa/news/94032514692/ 2- http://www.farhangnews.ir/content/130989 3-http://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/hr2194.pdf 4-http://www.assembly.state.ny.us/leg/?default_fld=&bn=A08668&term=2011&Summary=Y&Text=Y 5-http://www.ogs.ny.gov/about/regs/docs/ListofEntities.pdf 6-http://www.unitedagainstnucleariran.com/state-legislation 7-http://www.mfa.gov.ir/uploads/150726-JCPOA-PERSIAN-Final-2_56003.pdf 8-http://www.breitbart.com/big-government/2015/07/22/surprise-the-states-can-reject-the-iran-deal/ 9- http://farsnews.com/newstext.php?nn=13940520000615