مجلس در برنامه هفتم توسعه، از ارائه پیشنهادهای متعدد خودداری کند

معاونت مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی طی گزارشی به ارزیابی و مقایسه احکام مرتبط با آسیب های اجتماعی در قوانین برنامه چهارم، پنجم و ششم توسعه پرداخت.

در این گزارش آمده است: حکمرانی اجتماعی خوب برای کنترل و کاهش مسائل و آسیب های اجتماعی در فرایند توسعه، ابزار و لوازم گوناگونی نیاز دارد که از جمله مهم ترین و مبنایی ترین آنها تدوین و تصویب قوانین و سیاست های درست است. برای این منظور متخصصان و کارشناسان علوم مختلف از جمله حقوق، سیاست و جامعه شناسی اصول و معیارهای متفاوت و متعددی ارائه و پیشنهاد کرده اند. برخی از ایشان اصول شکلی را مبنا قرار داده و در ذیل آن توصیه کرده اند که یک گزاره قانونی خوب در برنامه های توسعه باید متشکل از چه اجزا و عناصری باشد و برخی دیگر نیز با تکیه بر اصول ماهوی، رویکرد حاکم بر قانون برنامه و اهداف آن را اساس کار قرار داده اند.

در این گزارش، با عنایت به پایان یافتن برنامه ششم توسعه و قرار گرفتن در آستانه تدوین و تصویب برنامه هفتم توسعه، با هدف بهبود کیفیت حکمرانی اجتماعی در زمینه کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی احکام مرتبط در قوانین برنامه چهارم، پنجم و ششم توسعه از منظر اصول و معیارهای شکلی لازم در تدوین احکام بخش اجتماعی در برنامه های توسعه ارزیابی شده و به تناسب نکات اصلاحی و تکمیلی لازم برای برنامه توسعه پیش رو ارائه شده است.

در بخش دیگری از این گزارش می خوانیم: در این خصوص، قانونگذاران و برنامه ریزان توسعه باید به این مهم توجه داشته باشند که یک حکم قانونی خوب برای کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی در برنامه های توسعه مرکب از ۶ مؤلفه یا عنصر اساسی به ترتیب: ۱. اولویت؛ ۲. راهبرد؛ ۳. راهکار؛ ۴. مجری؛ ۵. شاخص و ۶. ضمانت اجراست. به عبارت دیگر، تدوین یک حکم قانونی خوب برای کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی در برنامه های توسعه نیازمند رعایت اصول زیر است:

اولویت گذاری،

انتخاب راهبرد مناسب،

تعیین راهکارهای اجرایی،

قرار دادن مجری مشخص،

داشتن شاخص و قابلیت ارزیابی،

داشتن ضمانت اجرای مناسب.

در ادامه این گزارش نتایج حاصل از ارزیابی و مقایسه احکام مرتبط با کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی در برنامه های چهارم، پنجم و ششم توسعه از منظر اصول فوق الذکر به شکل خلاصه ارائه شده است.

در این گزارش تصریح شده: از منظر اولویت گذاری، قانون برنامه چهارم توسعه نخستین برنامه از برنامه های توسعه بعد از انقلاب است که آسیب های اجتماعی در آن به مثابه یک مسئله مورد توجه قرار گرفته است. در این برنامه، مقرر شد دولت در قالب تهیه و تدوین طرح کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی نسبت به کاهش آسیب های اجتماعی با اولویت پیشگیری از اعتیاد در کشور اقدام کند. در برنامه پنجم توسعه، برخلاف خواست و انتظار کارشناسان مبنی بر تداوم مسیر گشوده شده در برنامه چهارم، مسائل و مشکلات اجتماعی با بی اعتنایی برنامه ریزان، به حاشیه رانده شد.

در ادامه این گزارش آمده است: در این برنامه، همزمان با برجستگی مفهومی نهاد خانواده در بخش های مختلف آن، آسیب های اجتماعی نیز به درون قلمرو این نهاد تقلیل یافت و از این منظر مورد توجه قرار گرفت. اما در برنامه ششم، آسیب های اجتماعی مجدداً با اولویت اعتیاد، طلاق، حاشیه نشینی، کودکان کار و مفاسد اخلاقی در معرض دید برنامه ریزان واقع و در ردیف مسائل محوری برنامه نیز قرار گرفتند. بدین ترتیب، برنامه پنجم توسعه را بایستی به عنوان یک انقطاع و گسست در پروسه کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی در کشور به شمار آورد. در این خصوص، باید توجه داشت که هرگونه خلل یا عقب نشینی در فرایند کنترل و مدیریت آسیب های اجتماعی، بنا به ماهیت پویا و زنده پدیده های اجتماعی، به منزله ضایع شدن محصول و خروجی مداخلات گذشته و اعطای فرصت به بازگشت مجدد آسیب های ترمیم شده خواهد بود.

در این گزارش تصریح شده است: از این رو، توقف و گسست در برنامه های مربوط به کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی تا حصول نتیجه نهایی، منطقی و توجیه پذیر نیستند. از منظر راهبردی، راهبرد برنامه چهارم توسعه در حوزه آسیب های اجتماعی «کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی با اولویت پیشگیری، ساماندهی نقاط آسیب خیز، خدمات رسانی به موقع به گروه های در معرض آسیب، حمایت و بازتوانی آسیب دیدگان» است. راهبردی که در برنامه ششم توسعه و همزمان با التفات و توجه مجدد برنامه ریزان به موضوع آسیب های اجتماعی تکرار و تصریح شده است.

در ادامه این گزارش آمده است: در خصوص کیفیت و اثربخشی راهبردهای اتخاذ شده در دو سطح متفاوت می توان بحث کرد. در سطح نخست و در ساحت نظری باید به این نکته توجه کرد که مسائل اجتماعی به صورت مجموعه ای به هم پیوسته و وابسته بروز کرده و بر یکدیگر تأثیر مداوم دارند. از این رو، راهبردهایی که برای حل این مسائل اتخاذ می شوند باید رویکردی کلان نگر و نظام مند داشته باشند. از این زاویه، چنانچه برای کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی سه سطح یا ساحت مختلف به ترتیب: ۱. پیشگیری؛ ۲. ساماندهی، حمایت و درمان و ۳. بازتوانی قائل باشیم؛ می توان ادعا کرد راهبردهای اتخاذ شده در برنامه های چهارم و ششم جامع هر سه سطح بوده و تقریباً کلان نگری و نظام مندی مورد نظر در این حوزه رعایت شده است.

در بخش دیگری از این گزارش می خوانیم: البته این قضاوت درباره راهبردهای کلی است و قضاوت دقیق تر در این زمینه نیازمند بررسی بیشتر محورها و فعالیت های ترسیم شده ذیل هر راهبرد است. در این راستا، باید اعتراف کرد که در برنامه چهارم توسعه، محورها و تأکیدات صورت گرفته ذیل راهبردهای فوق، در حد توصیه های کلی و عمومی و غالباً فاقد راهکارهای اجرایی مشخص هستند. لکن این موضوع در برنامه ششم توسعه با تصریح و تدقیق اقدام ها و فعالیت های ذیل هریک از راهبردها و نیز تعیین اهداف کمی و دستگاه مجری تا سطح قابل توجهی مرتفع شده است. در سطح دوم و در ساحت عملیاتی، ارزیابی راهبرد های برنامه چهارم و ششم در حوزه آسیب های اجتماعی، نیازمند ارزشیابی آثار اقدام ها و مداخلات صورت گرفته ذیل هر راهبرد است.

در این گزارش تصریح شده است: درخصوص فاعل و مجری احکام برنامه توسعه، از منظر قانون نویسی انتظار این است که دستگاه مجری و تکالیف هر دستگاه متناسب با مأموریت و شرح وظایف آن به صورت شفاف و دقیق در متن مواد برنامه تصریح شود. متأسفانه، در برنامه چهارم توسعه وظایف دستگاه های متولی و دارای ظرفیت در حوزه کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی مشخص نشده و کلیت کار برعهده دولت نهاده شده است. در این برنامه، همواره از دولت خواسته شده است تا اقدام های لازم را انجام دهد، اما مشخص نیست کدام بخش از دولت یا کدام سازمان حمایتی، مسئول پیشبرد اهداف برنامه است.

در این گزارش ذکر شده است: در برنامه پنجم توسعه، هم چنان مسئولیت اجرای احکام مرتبط با مسائل خانواده برعهده دولت است؛ با این وجود وظایف چند دستگاه از جمله سازمان پزشکی قانونی کشور، سازمان بهزیستی و نیروی انتظامی درخصوص برخی از تکالیف بیان شده مشخص شده است. موضوعی که در برنامه ششم توسعه با ابعاد و جزئیات بیشتری مورد توجه قرار گرفته است. از این رو، انتظار می رود در برنامه هفتم توسعه نیز بر منوال برنامه ششم و به صورت دقیق تکالیف دستگاه های مجری درباره احکام مرتبط با آسیب های اجتماعی و سایر احکام برنامه مشخص شود. البته، این ملاحظه را بایستی مورد توجه قرار داد که برنامه توسعه نباید به قانون شرح وظایف جدید برای دستگاه های اجرایی کشور تبدیل شود، بلکه احکام برنامه باید به مأموریت های ناشی از وظایف دستگاه های اجرایی صورت های کمی و دارای اولویت، زمانبندی و تعبیرهای عملیاتی دهد.

در این گزارش آمده است: علاوه بر تعیین دستگاه متولی، برای تحقق واقعی، احکام برنامه ضروری است تا مقیاس اصلی کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی مشخص و با دقت هرچه ممکن به زبان قابل سنجش بیان شود تا زمینه برای ارزیابی و کنترل احکام برنامه فراهم شود. دراین باره، برنامه چهارم و پنجم توسعه فاقد شاخص های سنجش پذیر لازم برای پایش و ارزیابی عملکرد برنامه هستند. اما، در برنامه ششم توسعه این موضوع به شکل ویژه مورد توجه قرار گرفت؛ تا جایی که می توان وجه تمایز برنامه ششم توسعه با برنامه های پیشین خود را در حوزه آسیب های اجتماعی، تعیین اهداف و شاخص های کمی دانست. لکن، عدم تناسب شاخص های انتخاب شده با ماهیت پدیده های اجتماعی و اقتضائات لازم جهت مواجهه با آن عملاً مانع از تحقق اهداف برنامه در چارچوب اهداف تعیین شده است. ازاین رو، باید برنامه ریزان در تدوین لایحه برنامه هفتم توسعه با انتخاب، تنظیم و تعبیه شاخص های عینی و عملیاتی مناسب امکان سنجش میزان تحقق اهداف برنامه و ارزیابی عملکرد دستگاه های متولی در این حوزه را فراهم سازند.

در این گزارش تصریح شده است: از منظر ضمانت اجرا، متأسفانه در هیچ یک از برنامه های توسعه مورد بررسی، سازوکاری به عنوان ضمانت اجرای تکالیف برنامه در حوزه آسیب های اجتماعی در نظر گرفته نشده است. شاید یکی از مهم ترین دلایل عدم تحقق اهداف برنامه های فوق در حوزه کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی نیز همین مسئله، یعنی عدم تعیین ضمانت اجرای مناسب بوده است. بنابراین، نیاز است برنامه ریزان در تدوین لایحه برنامه هفتم توسعه با تعبیه ضمانت های اجرایی مناسب، قابلیت اجرا و تحقق اهداف برنامه در حوزه کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی را تضمین کنند.

در این گزارش تاکید شده است: در آخر نکته ای که در تدوین قانون برنامه هفتم باید مورد توجه نمایندگان محترم مجلس قرار گیرد، پرهیز از ارائه پیشنهادات متعدد و تغییر ماهیت برنامه از «لایحه دولت» به «طرح مجلس» است. در برنامه های پنجم و ششم توسعه، قانون مصوب مجلس با تغییرات گسترده ای نسبت به لایحه همراه بود چندان که شورای نگهبان ابتدا ایراد مغایرت با اصل ۷۴ و ۷۵ قانون اساسی را نسبت به الحاقات مجلس به لایحه «احکام دائمی برنامه های توسعه» وارد کرد. در صورتی که لایحه دولت از سوی نمایندگان فاقد کیفیت لازم شمرده می شود، رد کلیات و درخواست از دولت برای بازنگری در لایحه ارائه شده بر ارائه مواد متعدد الحاقی توسط نمایندگان مجلس اولویت دارد. این موضع در زمینه قوانین اجتماعی برنامه نیز صادق است./فارس