آیا می‌توان به صورت نظام‌مند با ریشه‌های فساد مقابله کرد؟/ چرا سیاستمداران علیه هم‌حزبی‌های خود افشاگری نمی‌کنند؟

سرویس اقتصادی فردا؛ مصطفی عباسی: در این یادداشت قصد داریم به ریشه اصلی بروز فساد یعنی «تعارض منافع» بپردازیم و اینکه آیا می‌توان این ریشه را شناسایی و به صورت نظام‌مند با آن مقابله کرد؟

۱) آشنایی با تعارض منافع

سیاست‌مداری می‌خواهد علیه هم‌حزبی خود اظهارنظری صحیح کند، آیا این کار را انجام دهد یا خیر؟ وزیری می‌خواهد در مناقصات شرکت یا در یک شرکت خانوادگی شرکت کند، آیا این کار را انجام دهد یا خیر؟ نماینده مجلس می‌داند که احداث پالایشگاه در شهرستان متبوع خود دارای مزیت نیست، آیا این کار را انجام دهد یا خیر؟ میزان دستمزد دریافتی توسط خود مدیران تعیین شود یا خیر؟ در رشوه/ اختلاس، فرد تصمیم درست و کارشناسی بگیرد یا شرایط مالی نامناسب خود را بهبود بخشد؟ در بحث دزدی، فرد جهت بهبود شرایط مالی نامناسب خود دزدی کند یا امانت بیت‌المال را رعایت کند؟ و...

این موارد تنها چند نمونه از تعارض منافعی بود که بارها و بارها در سطح حاکمیت مشاهده شده و همین ها موجب بروز مفاسد بسیاری گشته است. در واقع این مثال‌ها به ما نشان می دهند که «هیچ فسادی رخ نمی‌دهد مگر این که از تعارض منافعی آغاز شده باشد». بنابراین برای این هدف مهم در حاکمیت هر کشور که البته خصوصاً چند سال اخیر در کشور ما اهمیت بیشتری پیدا کرده است و حساسیت های مردم و عملکرد مسئولین موجب تاکید بیشتری روی آن شده یعنی «مبارزه با فساد» مهم ترین و اولین کار آشنایی با «تعارض منافع» و راهبردها و سیاست های مقابله با آن به نظر می‌رسد.

تعریف تعارض منافع:

با توجه به مباحث و مثال های مطرح شده می توان گفت،«تعارض منافع»؛ شرایطی است که در آن، فرد (یا سازمانی) تحت تأثیر منفعت‌ها (ارزش‌هایی) قرار می‌گیرد که می‌تواند بر تصمیم یا رفتار حرفه‌ای وی (که نسبت به آن‌ها مسئول است) تأثیر گذارد.

در واقع تعارض منافع الزاماً به معنای بروز فساد نیست، اما به معنای فراهم بودن شرایط فساد هست و وجود آن میتواند آگاهانه و یا ناآگاهانه باشد.

۲) انواع تعارض منافع

تعارض منافع سه دسته کلی دارد: تعارض منافع فردی، سازمانی و ساختاری.که البته امکان حضور دو یا هر سه نوع از تعارض منافع به‌طور هم‌زمان در یک ماجرا وجود دارد.

الف.تعارض منافع فردی: منظور از آن تعارض منافع عالی با منافع فرد، به علت شرایط خود فرد است.و از نمونه مصادیق تعارض منافع فردی می‌توان به امکان استفاده شخصی از اموال حاکمیتی، در معرض رشوه و رانت بودن یا دارای امکان «امضای طلایی» داشتن در هر جایگاه حاکمیتی،امکان نگارش توصیه‌نامه‌ها و... اشاره کرد.

در این نوع تعارضات، منافعی مانند منافع شخصی مثل اموال و دارایی‌ها، سهام و سرمایه‌ها، منافع مبتنی بر رفاقت یا قرابت مثل دوستان و نزدیکان، آشنایان و فامیل ،منافع جغرافیایی مثل شهر، استان، کشور،منافع قومی. مثل ترک، کرد و بلوچ ، عرب، عجم، سیاه، سفید،منافع حزبی مثل اصول‌گرا یا اصلاح‌طلب، سنتی یا مدرن،علاقه‌های فرد مثل تیم مورد علاقه، برند مورد علاقه، حیوان مورد علاقه میتواند موثر باشد.

ب: تعارض منافع سازمانی: منظور از آن تعارض منافع عالی با منافع سازمان، به علت شرایط سازمان است .به عنوان مثال:شرکت الف فروشنده اصلی محصولات شیمیایی و بیولوژیکی است. شرکت ب پیشنهاد قرارداد مشاوره‌ای در حوزه سیاست‌گذاری به وزارت انرژی می‌دهد. شرکت الف قصد تملک شرکت ب را دارد.یا شرکت خدمات وکالت و یا شرکت‌های مشاوره‌ای سرمایه و بورس

ج: تعارض منافع ساختاری: یعنی تعارض منافع عالی با منافع فرد یا سازمان، به علت شرایط ساختاری.که دو دسته است:

اول.تعارض وظایف با نفع که خود آن به دو قسمت تقسیم می‌شود

یک: بهره‌مندی غیرمستقیم از ماحصل تصمیمات خود در بخش فردی مانند:کارهای ساعتی و ساختارهای با موضوعیت امضاهای طلایی (که به شدت در معرض رشوه هستند)، نظیر ساختارهای کارشناسی و در بخش سازمانی مانند: ساختار نظام پزشکی و پلیس، نیروی انتظامی، گمرک

دو. بهره‌مندی مستقیم از ماحصل تصمیمات خود (Self-Regulation). مانند: ماجرای حقوق‌های نجومی،برنامه‌های توسعه‌ای مصوب شورای شهر،کارشناس صدور مجوز معدن و ماجرای درب‌های چرخان

که البته لازم به ذکر است در این تعارض منافع، عدم تفکیک میان قاعده‌گذار، کارشناس، ناظر و مجری مشاهده می‌شود.

دوم.تعارض وظایف با سایر وظایف :وظایفی که به فرد داده می‌شود با هم در تعارض هستند و هم‌زمان نمی‌توان وظایف را با هم داشت. به عنوان مثال: آیا وظیفه وزارت نفت افزایش درآمد نفت است یا توسعه فناوری ایرانی؟ یا تولیدکننده یک کالا، نمایندگی فروش نمونه خارجی همان کالا را دارد. بودجه‌های آخر سال و برخی گزارش‌دهی‌های بی‌نتیجه هم میتواند نمونه های دیگری باشد.

۳) راهبردهای کلی مقابله

در این قسمت برای کاهش آسیب های تعارض منافع چهار راهبرد با دو منطق کلی مطرح میشود که عبارت اند از:

منطق اول که بر تصمیم فرد تأثیر می‌گذارد از طریق 1) راهبردهای شفافیت یا 2) تغییر وزن کفه‌ها است.

راهبرد شفافیت اصلی‌ترین، ساده‌ترین و کم‌هزینه‌ترین راه برای مقابله با بخش عظیمی از تعارض منافع است.که دو نوع است:

• الزام افشاء: اعلام کلیه‌ی منافع در ابتدای تصدّی شغل (اعلام منافع) که به آن Declaration of interest می‌گویند.

فردی که مسئولیت حاکمیتی را می‌پذیرد، وظیفه دارد با پر کردن فرمی، کلیه اموال و دارایی‌های خود و یا حتی خانواده‌اش را نوشته و تحویل دهد. با این کار مردم متوجه تعلقات او شده و تصمیمات او را رصد می‌کنند که آیا تصمیمی که گرفته بخاطر منفعت شخصی بوده یا خیر.

افشای درآمدها و دارایی‌ها، وام‌ها و استقراض‌ها، رابطه‌های وکالتی و ...،افشای مشاغل پیشین،افشای هدایا،افشای مؤلفه‌های تصمیم‌گیری،افشای تعارض منافع در ارسال مقالات (ذی‌نفعان، همکاران)و... همگی از مصادیق اعلام منافع(افشا) هستند.

• الزام اقرار: اعلام قرار گرفتن در موقعیت تعارض منافع (اعلام تعارض منافع):تعارض منافع تصمیم‌گیری پیرامون یک خیابان خاص در شورای شهر را میتوان از مصادیق اعلام تعارض منافع (اقرار) دانست.

اما این دو قسم راهبرد شفافیت با یکدیگر چند تفاوت نیز دارند که عبارت اند از:

1. در افشاء، فرد در معرض تعارض منافع قرار ندارد اما در اقرار حتماً تعارض منافع هست.

2. زمان اعلام افشاء در ابتدای دوره و به صورت سالیانه تکرار می‌شود اما اقرار در لحظه است و همان لحظه که تعارض منافع دارد باید اعلام کند.

3. توضیحات در افشاء کلی و انبوه است ولی در اقرار به صورت جزئی و مصداقی است.

4. افشاء عموماً فاقد اقدام متناظر است اما در اقرار عموماً محدودیت وجود دارد.

راهبرد تغییر وزن کفه‌ها

وقتی شرایطی ایجاد شود که منافع فردی از جمله دوستان و نزدیکان (حب قرابت‌ها)، علاقه‌های شخصی (حب دنیا)، شغل (حب جاه و مکان) و درآمد و دارایی (حب مال) را بر حُسن انجام وظیفه کاری، عدالت، منافع عامه و بیت‌المال ترجیح داد، فساد رخ می‌دهد.

هر فردی که بخواهد تخلفی را انجام دهد، ناخودآگاه یا آگاهانه تحلیلی انجام می‌دهد. در این تحلیل فرد، احتمال کشف تخلف و مجازات آن را با احتمال عدم کشف تخلف و منفعت تخلف مقایسه می‌کند و هر کدام از این دو وزن بیشتری داشت، آن را انتخاب می‌کند. در سیاست‌گذاری برای کاهش تخلف،‌ باید مجازات کشف تخلف و احتمال کشف تخلف را افزایش و منفعت تخلف را کاهش داد.

راهکارهایی که برای هر کدام از این موارد می‌توان به‌کار برد:

• برای افزایش مجازات تخلف می‌توان از جرم‌انگاری و یا افزایش جرایم استفاده کرد.

• برای افزایش احتمال کشف تخلف می‌توان از شفافیت، افزایش نظارت (عمومی‌سازی) و تسهیل فرآیندهای دادرسی استفاده کرد.

• برای کاهش منفعت تخلف می‌توان از سازوکار مدیریت سهام از طریق نظام Blind Trust استفاده کرد.

که توضیحاتی مختصر پیرامون آن را لازم میدانم: Blind Trust در نظام حقوقی Common Low است. شخصی Trustor ،اموالی را به یک یا چند شخص دیگر موسوم به Trustee می‌سپارد و شرط می‌کند که این اموال به نفع یک یا چند شخص دیگر اداره شوند.مالک Trust هیچ اطلاعی از محل سرمایه‌گذاری و هلدینگ‌های Trust نداشت و هیچ حقی برای دخالت درتصمیم‌گیری و مدیریت اموال را ندارند.

Blind Trust شرط ورود به رده‌های مشخصی از حاکمیت است. مسئولین دارایی‌های خود را به نهاد حاکمیتی مشخصی می‌سپارند. سپس آن نهاد املاک را تبدیل و مدیریت می‌کند. مسئول تا پایان مسئولیت، از دارایی‌های خود بی‌خبر است.از جمله کشورهایی که از این سازوکار استفاده می‌کنند اسپانیا، فرانسه، انگلستان، لهستان و کره جنوبی می‌باشد.

اما اگر بخواهیم این قاعده را از نظر فقهی تحلیل کنیم باید عرض کنم که: نوعی وکالت با اذن عام است.موکل به حاکمیت در انتخاب وکیل اذن میدهد و در واقع وکیل محرمانه باقی میمتند. شرط ضمن عقد هم وکالت بلاعزل (اکثر وکلا این شرط را خلاف عقد نمی‌دانند).است.

منطق دوم که بر تصمیم قواعد تأثیر می‌گذارد هم،از طریق 1) محدودیت یا 2) تغییر بازی است.

راهبرد محدودیت: در آن امکان به‌جود آمدن تعارض منافع حذف میشود.که دو نوع جزئی و کلی است:

1. جزئی: در یک بخش از مسئولیت، محدودیت وجود دارد. مانند:

a. منع از اخذ هدایا

b. سلب صلاحیت (Recusal and routine withdrawal)

سلب صلاحیت یعنی افرادی که از طرف حاکمیت فعالیت می‌کنند، بایستی به هر نحوی از مشارکت در آن دسته از اقدامات حاکمیتی که در آن تعارض منافع فردی داشته باشد، کنار گذاشته شود. و از مصادیق آن میتوان به

• ممانعت از رأی‌دهی، صحبت یا حتی مشارکت در (کل یا بخش خاصی از) جلسه تصمیم‌گیری

• عدم بهره‌مندی از اسناد و اطلاعاتی (حاکمیتی) که وی در مسائل مرتبط با آن منافع شخصی دارد.

• منع از معامله با حاکمیت

اشاره کرد.به عنوان تجربیات بین المللی هم اسپانیا، پرتغال و فرانسه که دارای قوانین بسیار جزئی پیرامون سلب صلاحیت هستندرا میتوان مطرح کرد.

2. کلی: نسبت به کل یک مسئولیت، محدودیت وجود دارد. مانند: محدودیت اشتغال دوم، محدودیت‌های پسا اشتغالی Revolving Door و ترک (یا ممانعت از اکتساب) یک مسند حاکمیتی به دلیل تعارض منافع گسترده.

راهبرد تغییر بازی:

منظور از تغییر بازی یعنی تصمیم‌گیری به‌گونه‌ای باشد که تعارض منافع به‌طور کلی مرتفع شده و گاهی به موافق منافع تبدیل شود.برای مثال: دو امضا کردن چک، حذف کاغذ و انسان در فرآیندهای اداری، و... جز راهبردهای تغییر بازی است.

جمعبندی(نمودار درختی) راهبردهای چهارگانه:

۴) پیشنهادات سیاستی

در این قسمت سعی میشود با استفاده از تجربیات سایر کشور ها پیشنهاداتی مطرح شود .به همین منظور با بررسی یکی از اسناد OECD که در آن ساز و کار تعارض منافع 9 کشور اروپایی مورد بحث قرار گرفته پیشنهادات سیاستی در هر کدام از راهبردهای چهارگانه ی ذکر شده عنوان میشود:

• در بخش راهبرد شفافیت:

o اعلام منافع شخصی و خانوادگی (Declaration of interests)

o اعلام عمومی درآمدها، دارایی‌های شخصی و خانوادگی (4 راهکار)

o اعلام عمومی منافع شخصی مرتبط با قراردادها، تصمیم‌گیری و رأی‌گیری، مشارکت در تهیه یا ارائه مشاوره سیاستی (3 راهکار)

o اعلام عمومی هدایا

• در بخش راهبرد تغییر وزن منافع:

o بی‌بهره‌سازی (Divestment) که دو نوع است: 1) فروش 2) قرارداد تراست کور (Blind Trust)

• در بخش راهبرد محدودیت:

o محدودیت شغل دوم

o کنترل و امنیت در دستیابی به اطلاعات داخلی (محرمانه)

o محدودیت‌ها و کنترل هدایا و سایر منافع

o محدودیت‌ها و کنترل شغل بیرونی هم‌زمان

o محدودیت‌های شخصی و خانوادگی مالکیت شرکت‌های خصوصی

o سلب صلاحیت (Recusal)

o درب‌های چرخان: محدودیت‌های پسااستخدامی تجاری و مدنی

• در بخش راهبرد قواعد بازی:

o در این بخش به دلیل عدم وجود تعارض منافع، راهکاری وجود ندارد.

علاوه بر پیشنهادات مطرح شده در سند OECD برای منافع 9 کشور اروپایی میتوان موارد دیگری نیز به عنوان پیشنهاد عنوان کرد:

1. از منظر قانونی:

a. تدوین سیاست کلی تعارض منافع

b. تدوین قانون تفصیلی مبتنی بر اصول راهبردها و راهکارهای ذکر شده

c. استفاده از ظرفیت‌های (اندک) قانونی موجود در بدنه حقوق عمومی کشور

d. رفع اشکالات متعدد (تسهیل و تشدید‌کننده) ناظر به تعارض منافع در سایر قوانین

2. تدوین اصول رفتار حرفه‌ای (Code of Conduct) و البته ضمانت‌های اجرایی مرتبط با حرف مختلف

3. ضرورت انجام مطالعات دقیق مبتنی بر سازمان‌های مختلف شامل:

a. شناسایی و اعلام عمومی جایگاه‌ها و نهادهای در معرض تعارض منافع

b. ارائه پیشنهادات برای رفع هر سطح از تعارض منافع

c. تلاش حداکثری در به‌کارگیری راهبرد «تغییر بازی» به منظور ایجاد شرایط «توافق منافع».

این یادداشت را با بیاناتی از مقام معظم رهبری به پایان میبریم که در آن به«در معرض خطر» بودن مامور انجام کار یا به اصطلاح ما «تعارض منافع» او و نقش این عامل اثرگذار در روند امور و همچنین لزوم مقابله و اصلاح آن اشاره شده است:

«باید مقررات را شفاف کنند، راه‌ها را کوتاه کنند، پیچ‌و‌خم‌های اداری را کم کنند. این‌که اختیار یک فعالیت اقتصادی ناگهان برگردد به یک مأموری که پشت فلان میز و در فلان اداره نشسته، که او بتواند بگوید آری یا نه، و سرنوشت یک کار را فراهم کند، این بزرگ‌ترین ضربه است.

این مأمور در معرض خطر است (تعارض منافع)، در معرض لغزش است. باید کاری کرد که این (تعارض منافع)، پیش نیاید. باید قواعد، قوانین و روش‌ها اصلاح شود و بر اساس آنچه که در اینجا هست تحقق پیدا کند».