یک فرمول آسیایی برای اشتغال‌زایی

روزنامه دنیای اقتصاد: موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی در گزارشی با بررسی تجربه اندونزی، فرمول این کشور در ایجاد اشتغال را با استفاده از ابزار تجاری تحلیل کرده است. براساس این گزارش، شرایط مشابه اقتصادی ایران و اندونزی بیش از همه باعث می‌شود که بتوانیم بخش عمده‌ای از تجربه‌های سیاست‌گذاری در این کشور را برای ایران نیز قابل تجویز بدانیم. استفاده از ابزار تجاری در سطح خرد اقتصادی در ایران تاکنون بسیار به‌ندرت تجربه شده است و به‌نظر می‌رسد باید هدف‌گذاری‌های کمی و کیفی کنونی در بخش تجارت خارجی به شکلی اساسی تغییر کند. روند صعودی نرخ بیکاری در سال 95 نتیجه ورود بالای خیل عظیم بیکاران به بازار کار بوده که به رغم افزایش نرخ مشارکت اقتصادی در همین سال، موجب شده نرخ بیکاری از 11 به 4/12 درصد برسد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که سیل ورود نیروی کار به بازار در سال‌های آتی نیز ادامه دار خواهد بود و از این رو نیاز به سیاست‌گذاری‌های جدی در این باره است. پژوهش پیش رو که توسط امین مالکی، عضو هیات علمی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی تهیه شده، نشان می‌دهد که ایران می‌تواند از تجربه کشورهایی که اقتصادی شبیه ایران دارند درس بگیرد. از جمله این کشورها اندونزی است که اقتصادی نسبتا مشابه اقتصاد ایران دارد و می‌تواند سیاست‌های به‌کار گرفته شده در این کشور برای کشور ما نیز تجویز شود. بر این اساس و با توجه به اهمیت اشتغال‌زایی در شرایط کنونی کشور، تجربه اندونزی نشان می‌دهد که برای برون رفت از این مشکل، یکی از مهم‌ترین سیاست‌گذاری‌ها می‌تواند به بخش تجارت خارجی در کشور معطوف شود. راهبردهای تجاری در کشور ما در هر دو حوزه صادرات و واردات صرفا به پاره‏ای اهداف کمی و کیفی خلاصه شده‏اند که بعضا ارتباط منطقی به شکل یک راهبرد جامع در آنها دیده نمی‌شود. عدم به‌کارگیری راهبردهای مشخص تجاری به نفع رشد اقتصادی و در راستای بسط منافع رشد و اشتغال‏، باعث شده تا دستگاه‏های متولی تجارت خارجی بیشتر متولی پاره‏ای امور بوروکراتیک باشند. استفاده از ابزار تجاری در سطح خرد اقتصادی در ایران تاکنون بسیار به ندرت تجربه شده است و در هدف‏گذاری‏های کلان نیز صنایعی مورد توجه قرار گرفته‏اند که به منظور کسب قابلیت‏های رقابت و کاهش هزینه تمام شده در حجمی بالا سرمایه‏های کاراندوز را مورد استفاده قرار داده و در پایین دست ظرفیت‏های اشتغال‌زایی پایینی حاصل کرده‏اند. صادرات در این بخش به جز کسب درآمد ارزی منفعت دیگری از جنبه کلان اقتصادی برای کل جامعه ندارد. چنانچه شرایط بیکاری در کشور با توجه به سیل آتی ورودی به بازار کار و حجیم‏تر شدن تعداد بیکاران و به تبع آن دور ماندن بخش بیشتری از جمعیت کشور از منافع رشد اقتصادی مد نظر قرار گیرد، آنگاه ضرورت اشتغال‌زایی بیشتر در دو بخش کشاورزی و صنعت احساس می‏شود و هدف‏گذاری‌های کمی و کیفی حال حاضر در بخش تجاری خارجی به شکلی اساسی تغییر خواهد کرد. تبیین بیکاری در ایران نتایج طرح آمارگیری نیروی کار در سال 1395 نشان می‏دهد در کنار افزایش نرخ مشارکت اقتصادی در سال 1395 (از 2/38 به 4/39 درصد)‏، به دلیل ورودی بالای خیل بیکاران به بازار کار، نرخ بیکاری در سال 1395 همچنان روند صعودی داشته است (از 11 به 4/12 درصد). افزایش دائمی نرخ مشارکت و نرخ بیکاری طی سال‏های 1393 تا 1395 اگرچه از منظر اجتماعی انعکاسی از تغییرات بافت جمعیت (افزایش مشارکت زنان در بازار کار) و بافت خانوارها (افزایش سن ازدواج، افزایش خانوارهای تک نفره و تعداد افراد ناچار به کار) است‏، اما از منظر اقتصادی این پیام مهم را با خود به همراه دارد که سیاست‏های اشتغال‌زایی دولت و ابزارهای موجود کارآفرینی در کشور قادر به ایجاد ظرفیت لازم برای مهار سیل‌بیکاری نبوده و با توجه به شرایط سنی و تحصیلی نیروی غیرفعال و تداوم عرضه نیروی کار در چند سال آتی‏، که موج اولیه آن فعلا در سال 1395 تخلیه شد، باید ظرفیت‏های کنونی اقتصاد ایران در جذب نیروی کار را ارتقا بخشید. بر اساس گزارش مرکز آمار ایران در پایان سال 1395، بخش‌های کشاورزی‏، گروه صنعت (ساخت، نفت، آب و برق) و خدمات به ترتیب 18، 32 و 50 درصد جمعیت شاغلان را به خود اختصاص داده‏اند. برخی از کارشناسان معتقدند نداشتن برنامه‌ها و طرح‌های جامع که برای تمام دولت‌ها لازم الاجرا باشد در ایران وجود نداشته و از سوی دیگر نمی‌توان با طرح‌های ضربتی چند ماهه این مشکل را برطرف کرد. طرح‌های تدوین شده برای ایجاد اشتغال نیز نباید برای دولت‌ها بار مالی سنگینی داشته باشد تا بتوان آنها را اجرا کرد. از سوی دیگر در شرایط کنونی بنگاه‌های اقتصادی تمایلی برای انعقاد قراردادهای بلندمدت ندارند و اگر قراردادی هم با کارگران و کارکنان خود منعقد کنند کوتاه مدت خواهد بود. بنگاه‌های اقتصادی به دلیل کاهش هزینه‌ها اعم از بیمه و سنوات و... چنین اقداماتی را انجام می‌دهند. بنابراین با پایان این قراردادهای کوتاه مدت، مجددا به جمعیت بیکار اضافه خواهد شد. از این رو نیاز است اصلاحاتی در قانون و مقررات مربوط به کار صورت گیرد تا قراردادهای بلند مدت مانع افزایش نیروی بیکار در کشور شود، اما دلیل دیگری که به نرخ بیکاری در کشور دامن می‌زند، عدم تطابق انتظارات تحصیلکرده‌ها با شرایط موجود کار است. برخی از افرادی که تحصیلات دانشگاهی دارند نسبت به فعالیتی که انجام می‌دهند ابراز نارضایتی می‌کنند، چراکه انتظار دارند مرتبط با رشته تحصیلی یا میزان تحصیلات‌شان مشغول به کار شوند. این عدم رضایت، موجب می‌شود تا این افراد از شغل خود استعفا داده و تا زمان پیدا کردن شغل مورد نظر، به بیکاران جامعه بپیوندند. از این رو به نظر می‌رسد لازم است موقعیت‌های شغلی متنوعی را در کشور ایجاد کرد که مطابق با خواسته جامعه باشد. سه سیاست اندونزی برای حل بیکاری اندونزي در يك دوره طولاني، آزمايشگاهي براي درك تعاملات بلندمدت ميان بازارها، سياست‏ها و نهادها در رفع معضل بیکاری بوده؛ از این رو با بخش بیشتری از جامعه در منافع رشد اقتصادی درگیر بوده است. شرایط اقتصادی امروز ایران با شرایط اندونزی دوران سوهارتو- دومین رئیس‌جمهور اندونزی- از جنبه‌های مختلف دارای نقاط تشابه نزدیکی است. بهره‏وری پایین، چند دوره تورم بالا، نرخ بیکاری بالا و دستیابی به درآمدهای نفتی خیره‏کننده در یک دوره زمانی خاص و البته محيط خصمانه منطقه‏اي تحت تاثير جنگ ويتنام، شرایطی بود که این کشور الگویی را در حرکت به سمت اقتصاد صنعتی به کار بست. از همه مهم‏تر «سوهارتو» به ویژه در دوره دوم حاکمیت خود که از آن به دوران «نظم نوین سوهارتو» یاد می‏شود، تعهد سیاسی بالایی به اشتغال‌زایی و توزیع منافع حاصل از رشد در وسعت بالاتری از جمعیت نشان می‏داد. «سوهارتو» با استفاده از یک طبقه تکنوکرات قوی و استفاده از مشاوران بانک جهانی، یک سیاست سه سطحی را به کار می‏بندد. در سطح اول هدف اصلی مجموعه سیاست‏های به کار گرفته شده «توسعه قابلیت‏ها» است که با اجرای سیاست‏های توانمندسازی فعالیت‏های کوچک کاربر در دو حوزه کشاورزی و صنعت، توجه بیش از پیش به آموزش‏های کاربردی نیروی کار، کمک به تجاری‏سازی محصولات روستایی و صنایع پایین دست و انتخاب و ارتقای تکنولوژی کاربر در هر دو حوزه صنعت و کشاورزی، سعی می‏شود تا حد ممکن درصد بیشتری از جمعیت بیکاران جذب بازار کار شوند. دستاورد اصلی سطح اول سیاست‏ها، کاستن از بار صنایع پیشرو در به‌کارگیری نیروی کار غیرماهر به شکل مازاد، ایجاد شغل‌های هر چند موقت و مدیریت سیل بیکاران و کاهش آسیب‏های اجتماعی ناشی از آن و از همه مهم‏تر، ایجاد تقاضا برای بخش غیرقابل مبادله (غیر رسمی) است که همانند ایران در حال حاضر از رکود رنج می‌برند. سرریز تقاضا از جانب بخش قابل مبادله (دو بخش صنعتی و کشاورزی) به سمت بخش غیرقابل مبادله که انباره بیکاران است، در سطح دوم سیاست‏ها دستاوردهای فراوانی دارد که در ادامه ذکر می‏شود. عملکرد دولت اندونزی در این فاز درس‏هایی با خود به همراه دارد. دولت فوق که تا اوايل دهه 1980 تا حدود زيادي به دو منبع درآمدي «كمك‏هاي خارجي» و سپس با صدور نفت از نیمه دهه 1970 به «درآمدهاي نفتي» وابسته بود، ضمن فراخوانی سرمايه‏گذاري بيشتر از جانب بخش خصوصي به‌عنوان موتور واقعي رشد اقتصادي این ملاحظه را نیز رعایت کرد که به دلیل فقدان بنيادهاي نهادي لازم براي گسترش سريع بخش خصوصي در این کشور، در شروع رفع مشکل بیکاری چندان نمی‏توان متکی به سرمایه‏های این بخش بود. بنابراین نقش فعال‏تري براي بخش عمومي در تامين سرمايه‏گذاري‏هاي لازم در نظر گرفت. به جز اواسط دهه 1970، در طول دوره به اوج رسيدن رونق نفتي، نقش اصلي دولت نه سرمايه‏گذاري در شركت‏هاي دولتي بلكه تقويت زيرساخت‏هاي سخت‏افزاري و نرم‏افزاري فعاليت‏هاي بخش‏خصوصي بود. گستره ارتباط بیکاران و خانوارهاي فقير با رشد اقتصادي به آرايش دارايي‏هاي تحت كنترل خانوار از جمله نيروي كار، سرمايه انساني، سرمايه اجتماعي و ديگر اشكال سرمايه‏اي آنها مانند دسترسي به اعتبار وابسته است. لذا دولت درک کرد که در گام اول برای توزیع منافع ناشی از رشد اقتصادی و بهبود وضعیت معیشتی درصد بیشتری از آحاد جامعه، باید مهم‌ترین مولفه دارایی خانوارها یعنی نیروی کار را هدف‏گیری کند. در سطح دوم سیاست‏ها هدف اصلی کاستن از «هزینه‏های معاملاتی» است. کاهش هزینه‏های معاملاتی مهم‌ترین رکن پیوند بخش قابل مبادله و غیرقابل مبادله و ایجاد ارتباط بین دستاوردهای اقتصاد کلان و محیط خرد خانوارها است. مقررات‏زدایی، توسعه زیرساخت‏های نرم‏افزاری و سخت‌افزاری به نفع حوزه‏های نوپای کشاورزی و صنعتیِ کاربر که در فاز اول توسعه یافته بودند و حرکت به سمت واردات سطح بالاتری از تکنولوژی تولید با کمک ژاپن، مهم‌ترین ارکان سیاست‌گذاری در سطح دوم را شامل می‏شوند. به ویژه سرمايه‏گذاري‏های زیرساختی كاهش قابل توجهی در هزينه ارتباطات بازاري بین بخش‏های نوپای تجاری و بخش غیرقابل مبادله ایجاد کرده و البته اشتغال‌زایی و افزايش بهره‏وري را نیز به همراه می‏آورد. پايين آوردن هزينه‏هاي معاملاتي از طريق بالارفتن سرمايه‌گذاري‏ بخش عمومي و بهبود و ارتقای مقررات، افزایش بهره‏وری نهادهای عمومی تاثیرگذار بر توسعه فضای کسب و کار، کاهش فساد (مقابله جدی با فساد دستگاه‏های دولتی) و شفافیت در سیاست‌گذاری به‌عنوان يك رويكرد توسعه بازاري، رابط اصلي سياست‏هاي رشدگراي اقتصاد كلان و مشاركت گسترده ارتش بیکاران در اقتصاد بازاري است. اتفاقا در اندونزي همین سرمايه‌گذاري در جاده‏ها (به ويژه جاده‏هاي روستا به بازار)، شبكه‏هاي ارتباطي، زيرساخت‏هاي بازاري و بنادر و سيستم‏هاي آبياري و آبرساني به شکل کاربر به انجام می‏رسد و قابلیت اشتغال‌زایی مضاعفی در اقتصاد اندونزی به سیاست‏های دولت می‏دهد. تقويت خانوارهاي برخوردار از یک یا چند عضو بیکار برای ورود به اقتصاد بازاري و كاهش هزينه‏ها و كاهش مخاطرات ورود آنها از طريق سرمايه‏گذاري كاهش‏دهنده هزينه‏هاي معاملاتي، از اهداف اصلی سطح دوم سیاست‌ها بود. ضمن آنکه مقررات‏زدايي وسيع و پايدار اقتصادي انگيزه‏هاي بهتري برای صادرات ايجاد کرد و اين انگيزه‏ها با انگيزه‏هاي سرمايه‏گذاران خارجي همراه شد که منابع بیشتری را در اختیار دولت قرار داد. همچنین ارتباط نزديك بازارهاي كار شهري و روستايي كه به وسيله واسطه‏هاي بازار مالي روستايي تسهيل شد، رشد اقتصادي را مستعد اشتغال‌زایی و فقرزدایی کرد. هدف اصلی مجموعه سیاست‏ها در سطح سوم، «تثبیت تقاضا» با حفظ و توسعه صادرات و حرکت به سمت صادرات صنعتی سرمایه‏بر است. با اجرای این سیاست‏ها از سال 1999 تغيير در تركيب صادرات صنعتي بر اساس نهاده مورد استفاده آنها قابل توجه بوده است. صادرات مبتني بر منابع طبيعي، مانند محصولات چوبي و چوب پنبه‏اي، از يك سوم به يك دهم صادرات صنعتي كاهش يافته‌اند. همچنين گرچه سهم صادرات كاربر كاهش يافته اما ارزش كل آنها به‌طور چشمگيري از 5 ميليارد دلار در سال 1990 به بالاي 12 ميليارد دلار در سال 2002 افزايش يافت. افزايش در صادرات مبتني بر سرمايه انساني و تكنولوژي نيز قابل توجه بوده است. به‌طور خاص، صادرات محصولات مخابراتي و الكتريكي، كه در رقابتي مستقيم با ظرفيت رو به رشد چين قرار داشتند، افزايشي قابل توجه را در اندونزی نشان مي‏دهند. رشد بيشتر نيازمند توجه بيشتر به كاهش هزينه‏ها و افزايش بهره‏وري است و تاريخ ثابت كرده كه هر دوي اين موارد اموري دشوار هستند. در سطح سوم سیاست‏ها با تثبیت تقاضای داخلی و خارجی برای بخش‏های رونق یافته، بیش از همه سعی می‏شود تا این امر دشوار تحقق یابد. بخش صنعت که طی سال‏های 1967 تا 1973 یعنی هنگام اجرای سطوح اول سیاست‏ها سهم 10 درصدی از رشد را به خود اختصاص می‏داد، بين سال هاي 1987 تا 1992 با اجرای سیاست‏های سطح سوم به سهم 29درصدی از رشد رسید و تبدیل به یکی از موتورهای رشد اقتصاد اندونزی شد. بخش عمده اين افزايش نيز در بخش‏هاي كاربري مانند كفش‏سازي، پوشاك و مونتاژ لوازم الكترونيك حاصل شد. جالب‌توجه آنکه صادرات صنعتي حتي بيش از آنچه سياستگذاران اميدوار بودند، واكنش نشان داد و در سال 1992 به نيمي از كل صادرات بالغ شد كه به شكل چشمگيري بالاتر از سهم 3 درصدي بخش صنعت در صادرات سال 1980 بود. در نتیجه مقررات‏زدایی و اصلاح محیط کسب و کار در سطح دوم سیاست‌ها،‏‏ هنگام اجرای سیاست‏های تثبیت تقاضا در فاز سوم، فشار سرمايه‏گذاري خارجي از ناحيه ژاپن و جاذبه ناشي از محيط اقتصادي جذاب اندونزي اين اجازه را به صادرات محصولات صنعتي داد كه نقش قابل‌توجهي در ايجاد اشتغال در اواخر دهه 1980 بازي كنند. نکته قابل‌توجه دیگر آنکه نگاه به نرخ ارز در سطح سوم سیاستی بيشتر به‌عنوان يك ابزار سياستي بود تا يك هدف و سياست‏گذاران نرخ ارز را به منظور حفظ سودآوري توليد كالاهاي قابل مبادله به‌ويژه در بخش كشاورزي مديريت مي‏كردند. مهم‌ترین نکته در بررسی هر سه سطح سیاست‌گذاری در اندونزی نقش سیاست‏های تجاری به‌عنوان یک کاتالیزور و مکمل سایر سیاست‏ها در دستیابی به اهداف است. سیاست‏های تجاری در سطح اول در توانمندسازی و تجاری‏سازی و گزینش تکنولوژی کاربر، در سطح دوم در توسعه زیرساخت‏های نرم‏افزاری و سخت‏افزاری و دستیابی به سطوح بالاتری از تکنولوژی و در سطح سوم در صادرات و اتخاذ سیاست‏های ارزی متناسب نقشی فعال و تعیین‏کننده داشته‏اند. نمونه اندونزی نشان می‏دهد که از قابلیت‏های خرد اقتصادی و استفاده از ابزار سیاست تجاری برای اثرگذاری بر اقتصاد خانوار هم می‏توان بهره برد. سیاست تجاری صرفا بالا بردن ارقام کلی صادرات و تنظیم تراز تجاری و مدیریت واردات نیست. تجاری‏سازی تولیدات کاربر و کاهش هزینه‏ معاملاتی برای سرریز منافع ناشی از تولید کاربر به سمت اقتصاد غیرقابل مبادله برای رفع معضل بیکاری نیز می‏تواند از دیگر اهداف سیاست تجاری باشد. در این پژوهش با بررسی عملکرد اندونزی برای بهبود نرخ بیکاری پیشنهادهایی آورده شده است. بر این اساس عنوان می‌شود که ضمن درک توالی‏های دقیق توسعه اقتصادی و جایگاه ایران به‌عنوان کشوری با خیل بیکاران و بهره‏وری پایین تولید در این توالی، هدف‏گذاری اشتغال‌زایی در دو بخش کشاورزی و گروه صنعت که در حال‌حاضر صرفا 50 درصد اشتغال را به خود اختصاص می‌دهند، مدنظر قرار گیرد؛ چراکه مسلم است بخش خدمات غیرتجاری به دلیل ظرفیت‏های پایین سیاست‌گذاری دولتی در اثرگذاری بر این بخش و غیرمولد بودن بخش عمده‏ای از فعالیت‏های آن، ظرفیت بالایی برای اشتغال‌زایی بیشتر ندارد. چنانچه شرایط اقتصادی و مرتبه توسعه‌یافتگی کشور به خوبی درک شود، آنگاه با به‌کارگیری الگوهای موثر و امتحان پس‏داده می‌توان ظرف یک نسل معضل بیکاری را در اقتصاد کشور برطرف کرد.