بی دقتی دولت و مجلس در تصویب لایحه بودجه سال 93/ چرا کشور دچار کسری بودجه نمی شود؟

سرویس اقتصادی « فردا »- احمد توکلی، نماینده مردم تهران در مجلس شورای اسلامی و عضو کمیسیون برنامه و بودجه در نامه ای 10 بندی خطاب به اهالی دولت و نمایندگان مجلس، توصیه های مهمی را در راستای بودجه نویسی، ارائه لایحه، بررسی و تصویب آن مطرح کرد و به علل بیماری های اقتصادی کشور و دلایل عدم به وجود آمدن کسری بودجه با توجه به کاهش قیمت نفت پرداخت. متن این نامه به شرح زیر است. ۱- در چند هفته اخیر و با کاهش قیمت نفت، بار دیگر این سوال مطرح شد که آیا بودجه کشور کسری خواهد داشت یا خیر؟ توسط مقامات قوه مجریه به طور قاطع بیان شد که خیر، بودجه کسری ندارد. مشابه همین اظهارات در مورد لوایح و قوانین سال های گذشته نیز به گوش می رسید و در مورد لایحه سال آینده نیز بیان شده است. به هر حال، به عنوان مثال در مورد بودجه سال جاری، از دو صورت خارج نیست، یا مقداری درآمد مازاد بر هزینه ها در بودجه ۹۳ پیش بینی شده بود که حالا عدم تحقق آنها جای نگرانی ندارد و یا مقداری مخارج غیر ضروری در بودجه پیش بینی شده بود که حالا عدم انجام آن مخارج، ضرری به کشور نمی زند. در هر دو صورت، نتیجه یکسان خواهد بود: دولت به هنگام تهیه بودجه ۹۳ و مجلس شورای اسلامی در رسیدگی و تصویب آن دقت لازم را نداشته اند. البته کشور به تازگی به این بلیه گرفتار نشده است بلکه متاسفانه چهار دهه است که در چنین گردابی قرار گرفته است. ۲- واقعیت آن است که به لحاظ حسابداری، بودجه کشور هیچگاه کسری نداشته است، زیرا همیشه با استفاده از افزایش قیمت ارز یا متغیرهای متعادل کننده دیگر مرتبط با چگونگی فروش نفت و تبدیل آن به ریال و یا چگونگی یا سهم استفاده از درآمدهای حاصل از نفت، در سمت منابع، و استفاده از سازوکار تخصیص به هنگام اجرای بودجه (و به صورت دقیق تر، عدم تخصیص)، بودجه ظاهرا متعادل بسته و اجرا شده است. بنابراين با چنین سازوکاری، سخن از عدم کسری بودجه نه افتخار است و نه مبنای نظری درستی دارد. در حقیقت، معنای دقیق نداشتن کسری بودجه این است که اساسا بودجه ای وجود ندارد. در مالیه عمومی جدید، بودجه، برنامه مالی و عملیاتی دولت هاست. سمت منابع این بودجه، درآمدهای عمومی و متعلق به مردم است که دولت به واسطه حاکمیت، حق دخل و تصرف آنها را دارد و سمت مصارف، هزینه انجام وظایفی است که به موجب قانون برعهده دولت گذاشته شده است. اولین وظیفه دولت و مجلس در مقابل منابع و مصارف عمومی دولت در دولت های لائیک، پاسخگویی به مردم و در کشور اسلامی ما، در مقابل خدا و مردم است. از این روست که در دانش مالیه عمومی، انضباط مالی را مهمترین کارکرد بودجه می دانند و پس از برقراری انضباط مالی است که تخصیص منابع به اولویت ها و ایجاد کارایی عملیاتی مطرح می شود. ۳- واقعیت آن است که در مجموع، هم به دلیل کاهش قیمت نفت و هم به دلیل عدم وصول همه منابع غیرنفتی پیش بینی شده در بودجه، کسری وجود دارد (در همه سال ها وجود داشته است). اما در اجرا با سازوکار عدم تخصیص، تراز حسابداری بین منابع و مصارف برقرار می شود. معنای این روش آن است که: • برای ما، هزینه عدم النفع صدها هزار میلیاردتومان که صرف طرح های عمرانی نیمه تمام شده است و به دلیل عدم تحقق منابع، قادر نیستیم برای انجام کار به آنها پول بدهیم، چندان مهم نیست. • هزینه تاخیر طرح های عمرانی را در محاسبات لحاظ نمی کنیم. (طبق محاسبات مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، در فاصله سال های ۱۳۸۱ تا ۱۳۹۲ از حدود ۱۶۰ هزار میلیارد تومانی که به طرح های عمرانی پرداخت شده است، بیش از ۶۳ هزار میلیارد تومان، یعنی حدود ۴۰ درصد، هزینه تاخیر در طرح ها بوده و به عبارت دیگر، صرف تأخیر در طرح هایی شده است که در موعد مقرر خاتمه نیافته اند و از ۵۵۰۰ طرح که قرار بوده خاتمه پیدا کند، فقط ۱۴۰۰ طرح خاتمه یافته است). • برای فعالیت هایی در بودجه منابع پیش بینی می شود که انجام دادن یا ندادن آنها چندان فرقی باهم نمی کند. با روشی که ما به کار می بریم، همه کشورها می توانند بگویند که هیچ گاه کسری بودجه ندارند. اما چرا اینگونه نیست؟ پاسخ آن است که اگر بودجه برنامه مالی و عملیاتی دولت باشد، و کارکرد برقراری انضباط مالی (برآورد توام با احتیاط و دقت در منابع و کنترل حداکثری هزینه ها) در تنظیم آن اصل باشد، آنگاه در مواجهه با کسری منابع دولت یا باید دولت از مجلس اجازه بگیرد که برخی وظایف خود را انجام ندهد و یا از روش های دیگری از جمله استقراض از داخل یا خارج، کسری بودجه را جبران کند تا برنامه ها و طرح های خود را به موقع انجام دهد. ۴- مشکل در کشور ما پیچیده تر است. در حقیقت کل منابع حاصل از نفتی که در بودجه استفاده می شود، کسری بودجه است و فاجعه بارتر آن که هر بشکه نفتی که فروش می رود، در یک نرخ ارزی ضرب می شود که دولت تعیین کننده آن است و متاسفانه دولت ها در ایران برای پوشش دادن این کسری بودجه؛ عمدتا با ارز بازی کرده اند. ریشه اصلی نوسانات ارزی در کشور، ریشه اصلی چاپ پول و افزایش نقدینگی و ریشه اصلی خیلی از بیماری های دیگر اقتصاد، این نوع تامین کسری بودجه است و باید با آن مقابله کرد. این مقابله، به خصوص در موقعیتی که دشمن از این حربه در حال فشار آوردن به کشور، است، ضروری تر است. به عنوان مثال، به هنگام تنظیم بودجه ۱۳۹۲، تحریم های ظالمانه علیه کشور عملیاتی شده بود و صادرات نفت به نصف تقلیل یافته بود. دولت وقت با همین حربه، قیمت ارز مبنای محاسباتی بودجه را از ۱۲۵۰ تومان به ۲۴۵۰ تومان افزایش داد و با افزایش این منابع، بودجه سال ۱۳۹۳ را حداقل به قیمت های اسمی انضباطی بست. این همان روشی بودکه درباره بودجه سال ۱۳۸۱ هم به کار گرفته شد. این کار، در دولت های منتسب به هر دو جناح سیاسی کشور، مالیات ظالمانه ای است که بر آحاد مردم بسته می شود. دولت بودجه خود را درست کرده اما اقتصاد کشور را ویران کرده است. کاربست همین روش در طی چهار دهه، و توسط دولت ها و سیستم های سیاسی و اقتصادی کاملا متفاوت بوده است که ارزش ۱۰۰۰ ریال را از ابتدای دهه ۵۰ به ۶ ریال در ابتدای دهه ۹۰ رسانده است. از عواقب همین روش است که در سال ۱۳۹۲، منابع لازم برای افزایش حقوق ۲۰ درصدی فراهم شد و حقوق یک کارمند از ۱ میلیون تومان به ۱ میلیون و ۲۵۰ هزار تومان افزایش یافت، اما تورم ۳۵ درصدی، قدرت خرید ۱ میلیون و ۲۵۰ هزار تومان را به ۸۱۲ هزار تومان کاهش داد. ۵- در تلاطم اخیر نرخ ارز، سیگنال قوی دولتی برای افزایش نرخ ارز در بودجه دولت، در کنار عوامل روانی، موثر بوده است. در وضعیتی که دولت به عنوان قوی ترین عرضه کننده ارز اعلام می کند که دلار را گران تر خواهد فروخت، انتظار از عوامل کوچک کمتر تأثیرگزار در بازار تقاضا و عرضه برای ثابت ماندن نرخ، حتی اگر موفق باشد، موقتی است و در نهایت تعدیل خواهد شد، اگرچه از مسئولیت دولت برای جلوگیری از اقدامات تشدید کننده این روند نمی کاهد. در واقع، نشانگان بیماری کسری بودجه غیرنفتی به صورت سرفه های مکرر در بازار ارز بروز کرده و درمان نیز صرفا کنترل نشانگان بیماری یا جلوگیری از در معرض بادهای سرد قرار گرفتن فرد سرماخورده برای عدم تشدید بیماری نیست، اگرچه کمک کننده است، اما اصل بیماری باید درمان شود. ۶- كشور ما و بودجه ما اکنون به نمایندگانی و مسئولان واقعا نگران کسری بودجه غیرنفتی نیاز دارد. نمایندگان و مسئولانی که همچون باز شکاری، قدرتمند و بی رحمانه، بودجه را رصد کرده و ۱) مانع هرگونه افزایش خرج، بیشتر از دخل باشند و ۲) تا آنجا که می شود، از بخش هایی از اقتصاد که غیرشفاف هستند یا مالیات نمی دهند و ...، برای افزایش درآمدهای غیرنفتی و متعادل کردن واقعی بودجه، درآمد کسب کنند تا درنهایت دو طرف غیرنفتی منابع و مصارف بودجه متعادل باشد و اساسا نیازی به بازی با ارز یا سهم بیشتر از درآمدهای نفتی برای متعادل کردن بودجه نباشد. ۷- بودجه بندی به شیوه مریض فعلی که ما از آن به بودجه بندی سلیقه ای و غیرعلمی یاد می کنیم، از مسیر افزایش نرخ ارز یا افزایش سهم دولت از درآمدهای نفتی، فقط و فقط مسکن دردهای کوتاه مدت است و در دورهای بعدی تاثیرات آن، کل اقتصاد را از مسیر ایجاد تورم، افزایش هزینه های دولت و در نتیجه افزایش بیشتر کسری بودجه غیرنفتی بیمارتر می کند. این روش غیرعاقلانه، در کنار عواقب وخیم اقتصاد کلان، فساد زا نیز هست و از مسیر گسترش فاصله نرخ ارز رسمی و غیررسمی، رانت های زیادی را نصیب عده ای خاص خواهد کرده است. ضمن اینکه در فواصل زمانی خاص نیاز به تعدیل های قیمتی و هدفمندکردن های متعدد و ... را نیز درپی دارد. ۸- بازی با ارز برای متعادل سازی بودجه به جای کاهش مصارف و افزایش منابع غیرنفتی، در واقع تحمیل هزینه عدم اراده و کاهلی دولت مردان و مجلسی ها، به کل اقتصاد است. هزینه اداره دولت و کارمندان را نباید کل اقتصاد، بازار و کسبه و در نهایت ۷۵ میلیون ایرانی بپردازند. هزینه ای که در نهایت در دورهای بعدی و از قِبّل تورم ایجاد شده، از قدرت خرید کارمندان نیز می کاهد. مسئولان اساسا چنین حقی ندارند. این کاهلی، اقتصاد کشور را در مقابله با تهدیدات خارجی نیز آسیب پذیرتر می کند، چرا که به دشمن این ابزار داده می شود که با بازی با اهرم نفت، به طور مستقیم بر کسری بودجه کشور و نیز نرخ ارز تاثیر گذاشته و آن را متلاطم کند. ۹- عدم شفافیت مالیاتی، فرار های مالیاتی و نیز عدم دریافت تمام و کمال مالیات از برخی بخش های حاکمیتی، از مسیر ایجاد کسری بودجه غیرنفتی به افزایش نرخ ارز می انجامد. این نهادها از این مسیر در افزایش نرخ ارز و تحمیل هزینه به ۷۵ میلیون نفر در کشور مقصرند. ۱۰- بستن دست دولت از مسیر ایجاد مصارف مشخص برای منابع درآمدی مالياتي و غيرمالياتي و ... که مکررا در جریان طرح/لایحه تنظیم مقررات مالی دولت اتفاق افتاد و بعضا با پشتیبانی و لابی وزارتخانه های دولتی نیز همراه بود، مصداق بارز دیگری از این شیوه ناصواب است که امکان بودجه بندی درست و بدون کسری را از دولت می گیرد. مجلس حق ندارد با اختصاصی سازی منابع درآمدی دولت به مصارف خاص، مقدمات افزایش کسری بودجه غیرنفتی را فراهم کرده و این بیماری و عوارض آن از قبیل تلاطم در نرخ ارز را تشدید کند. این شیوه خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است و از انجاکه در موارد مکرر، این تحمیل مصارف بدون پیش بینی منابع پایدار نیز بوده است، خلاف اصل ۷۵ قانون اساسی نیز می باشد. در نهایت: من و همفکرانم معقدیم نباید بیش از آنچه کسب می کنیم، مصرف کنیم. صرفه جویی در مصارف واقعا غیرضروری از یک طرف و افزایش منابع غیرنفتی و مالیات ستانی از بخش های غیرشفاف یا غیرسمی و رسمی از طرف دیگر برای ایجاد توازن در بودجه کشور ضروری است. ما سعی می کنیم باز* های کسری بودجه کشور باشیم و خواستار ایجاد چنین جریانی در مجلس و دولت و محافل دانشگاهی کشور هستیم. سعادت ملت و کشور، و استقلال آن، در گرو این مساله است. والسلام * در ادبیات اقتصادی معمولا از دو نوع باز اقتصادی یاد می شود، باز پولی (Monetary hawk) و باز کسری بودجه (Deficit hawk). باز اولی بی انضباطی پولی را بر نمی تابد و باز دومی مبارزه با بی انضباطی مالی را اولویت و حتی مقدم بر بی انضباطی پولی می داند.