كليد صندوق توسعه ملي در دست كيست؟

برهان: رييس محترم جمهور در روز شنبه 18 تيرماه سال جاري، مجوز برداشت 7 ميليارد دلار از صندوق توسعه‏ي ملي براي تأمين مالي پروژه‌ي مسكن مهر را صادر كردند. اهداف و نيات خيرخواهانه‌ي رييس جمهور براي تأمين مسكن اقشار كم درآمد، بر كسي پوشيده نيست و توجه ويژه ايشان به عدالت، از ابتداي به دست گرفتن سكان قوه‌ي مجريّه قابل تقدير است، امّا آن‌چه مهم است اين كه نتايج تصميم‌هاي اقتصادي، تا چه اندازه به تحقق هم زمان عدالت و پيشرفت خواهد انجاميد. اين دستور آقاي احمدي‏نژاد، كه با جهت‌گيري‌هاي متفاوتي از سوي نمايندگان مجلس روبه‌رو شد، بار ديگر نگراني‌ها در مورد احتمال تبديل‏شدن سرنوشت صندوق توسعه‏ي ملي به سرنوشت حساب ذخيره‌ي ارزي را افزايش داده است. از اين رو در اين مقاله به بررسي ابعاد اقتصادي اين موضوع مي‌پردازيم. 1- علت تشكيل صندوق توسعه‌ي ملي از ديدگاه اقتصادي: الف) مشكلات مشترك كشورهاي نفتي؛ دولت‌هاي نفتي به دليل در اختيار داشتن درآمدهاي عظيم نفت و هم‌چنين فرصت كوتاهي كه در اختيار دارند، همواره ديدگاه كوته ‌بينانه به مصالح اقتصاد ملي دارند. نفت، اقتصادهاي نفتي را به بيماري ‌هلندي و دولت‌هاي نفتي را به بيماري كوته ‌نگري و رانت‌خواري دچار مي‌كند. اين ميراث طلاي سياه براي صاحبانش گاهي به «نفرين منابع» ياد مي‌شود. «تري‌لين كارل» در كتاب «معماي فراواني، دولت‌هاي نفتي و رونق‌هاي نفتي» كه به توصيه‌ي مؤسس «اوپك» به رشته‌ي تحرير درآورده است به بررسي مشكلات مشترك كشورهاي نفتي اشاره مي‌كند و بيان مي‌دارد كه چگونه اقدام‌هاي آن‌ها براي توسعه به ضد توسعه تبديل شده است. او در اين كتاب به جملات مؤسس اوپك هنگام تأسيس اوپك اشاره مي‌كند كه در هنگام تأسيس اين سازمان، روزي را پيش‌بيني مي‌كند كه در آن كشورهاي نفتي پيش‌ قراول توسعه‌ي جهان مي‌شوند و در چرخشي 180 درجه‌اي اين بار كشورهاي توسعه ‌يافته آن روز دنيا (كه هنوز هم توسعه ‌يافته‌اند) به دنبال خريد تكنولوژي و محصولات كشورهاي نفتي خواهند بود. در اين كتاب به تحليل اقتصاد كشورهاي نفتي در دوران رونق‌هاي نفتي پرداخته شده ‌است و در بررسي حيرت‌آوري نشان مي‌دهد كه چگونه با افزايش قيمت نفت و سرازير شدن درآمدهاي كلان به كشورهاي نفتي روز به روز اقتصاد آن‌ها بيمارتر و وابسته‌تر شده است. مؤسس اوپك در كمال نااميدي پس از سال‌ها از تأسيس اوپك و استمرار توسعه ‌نيافتگيكشورهاي نفتي اعتراف مي‌كند كه «نفت طلاي سياه نيست، بلكه مدفوع شيطان است.» تجربه‌ي مشترك كشورهاي نفتي هنگام رونق درآمدها، كسري‌هاي بودجه‌ي بالا، افزايش واردات، افزايش رانت‌خواري، فساد و عقب‌ماندن از دروازه‌هاي توسعه است. اين ويژگي دولت‌هاي نفتي است كه در دوران كوتاه قدرت براي كسب محبوبيّت‌، نگرش‌هاي كوتاه مدت به آينده‌ي اقتصاد داشته باشند و در پي آن باشند تا درآمدهاي نفتي را در مدت زمان مسؤوليت خود، هزينه نمايند. دولت‌هاي نفتي بيش‌تر رانتي بوده و دچار فساد مالي مي‌شوند. با توجه به آن‌چه در مورد ويژگي‌هاي مشترك دولت‌هاي نفتي عنوان شد برخي از كشورهاي داراي درآمد نفت مانند نروژ، توانستند از آسيب‌هاي درآمدهاي نفتي مصون مانده و اين درآمدها را تبديل به فرصتي براي توسعه نمايند. علت اصلي اين موفقيت نيز درس گرفتن از تجربه‌ها و اعتماد به شيوه‌هاي علمي بوده است. راه حل علمي براي مصون ماندن از بيماري هلندي تشكيل صندوق‌هاي نفتي است كه به دو نوع صندوق‌هاي تثبيت و صندوق‌هاي پس انداز تقسيم مي‌شوند. در كشور ما نيز صندوق ذخيره‌ي ارزي و توسعه‌ي ملي در همين راستا تشكيل شده‌اند. ب) صندوق‌هاي نفتي به عنوان يك راه حل مناسب براي كاهش عوارض درآمدهاي نفت؛ استفاده‌ي بهينه از درآمدهاي حاصل از نفت و گاز كشور و ايجاد ثبات در ميزان استفاده از اين درآمدها در بودجه‌ي كل كشور، از اهداف ايجاد صندوق توسعه‌ي ملي است. اهداف صندوق‌هاي ذخيره‌ي ارزي يا صندوق‌هاي نفتي، مقابله با ناپايداري و غيرقابل پيش‌بيني بودن درآمدهاي نفتي است كه در اين حالت صندوق‌هاي تثبيت ايجاد مي‌شوند و هدف آن ايجاد تعادل بودجه‌اي ‌است. به اين معنا كه هنگام افزايش قيمت‌هاي نفت، درآمدهاي اضافي از بودجه به صندوق هدايت مي‌شود و هنگام كاهش درآمدهاي نفتي در پي كاهش قيمت نفت، كسري بودجه از صندوق تأمين مي‌شود و ثبات بودجه‌ي‌ دولت حاصل مي‌شود. كشورهاي نروژ، قزاقستان و ايران صندوق تثبيت ايجاد كرده‌اند. ( هادي زنوز، 1388) صندوق‌هاي پس‌انداز به منظور پس‌انداز قسمتي از درآمدهاي نفتي براي نسل‌هاي آينده ايجاد مي‌شوند. فلسفه‌ي اين صندوق‌ها اين است كه نفت ثروت ملي محسوب مي‌گردد و براساس [قوانين] منابع درآمدهاي حاصل از نفت فقط مي‌تواند براي سرمايه‌گذاري در داخل يا خارج از كشور مورد استفاده قرار گيرد و تخصيص منابع آن به هزينه‌هاي جاري و مصرفي مجاز نيست و تأكيد عمده بر تخصيص درآمدهاي نفتي به امور سرمايه‌گذاري به خصوص سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي است. در برنامه‌ي پنجم افزون بر حفظ صندوق ذخيره‌ي ارزي در ماده‌ي 84، صندوق توسعه‌ي ملي نيز ايجاد شد تا با واريز حداقل معادل 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت (نفت‌خام، و ميعانات گازي، گاز و فرآورده‌هاي نفتي) در سال‌هاي برنامه، ضمن كاهش اتكا به نفت، عوارض ناشي از درآمدهاي نفتي به حداقل ممكن برسد كه اتفاق خجسته‌اي در اقتصاد ايران خواهد بود. 2- علت تشكيل صندوق توسعه‌ي ملي در سياست‌هاي برنامه‌ي پنجم توسعه‌ي ابلاغي مقام معظم رهبري به دولت: در بند 22 اين سياست‌ها ذيل امور اقتصادي، آشكارا دستور تشكيل اين صندوق صادر شده و هدف تشكيل اين صندوق اين‌گونه بيان شده است: 22- تغيير نگاه به نفت، گاز و درآمدهاى حاصل از آن از منبع تأمين بودجه‌ي عمومى به «منابع و سرمايه‏هاى زاينده‌ي اقتصادى» و ايجاد صندوق توسعه‌ي ملى با تصويب اساس‌نامه‌ي آن در مجلس شوراى اسلامى در سال اول برنامه‌ي پنجم و برنامه‌ريزى براى استفاده از مزيّت نسبى نفت و گاز در زنجيره‌ي صنعتى، خدماتى و پايين دستى وابسته بدان با رعايت: 1ـ 22ـ واريز سالانه حداقل 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت، گاز و فرآورده‏هاى نفتى به صندوق توسعه‌ي ملى. 2ـ 22ـ ارايه‌ي تسهيلات از منابع صندوق توسعه‌ي ملى به بخش‏هاى خصوصى، تعاونى و عمومى غيردولتى با هدف توليد و توسعه‌ي سرمايه‌گذارى در داخل و خارج كشور با در نظر گرفتن شرايط رقابتى و بازدهى مناسب اقتصادى. 3ـ 22ـ قطع وابستگى هزينه‏هاى جارى دولت به درآمدهاى نفت و گاز تا پايان برنامه. اهداف ذكر شده در سياست‌هاي ابلاغي مقام معظم رهبري نشان دهنده‌ي خطوط كلي نگرش به درآمدهاي اين صندوق، در ديدگاه كلان است. متأسفانه نگرش كلان به درآمدهاي نفت و صندوق ذخيره‌ي ارزي تاكنون داراي ويژگي‌هاي ذكر شده نبوده و در اين راستا سؤالات زير قابل طرح است: 1- آيا نگرش موجود در اقتصاد ايران به منابع صندوق توسعه‌ي ملي طبق سياست‌هاي ابلاغي «تغيير نگاه به درآمدهاي نفت و گاز از منبع تأمين بودجه‌ي عمومي به منابع و سرمايه‌هاي زاينده‌ي اقتصادي» است؟ 2- آيا مسكن مهر جزو سرمايه‌هاي زاينده‌ي اقتصادي محسوب مي‌شود؟ و آيا داراي قابليّت افزايش توليد و اشتغال براي اقتصاد ايران است؟ 3- آيا سازندگان مسكن مهر جزو سرمايه‌گذاران مولد محسوب مي‌شوند؟ - شرايط لازم براي دريافت منابع از صندوق توسعه‌ي ملي: ماده‌ي 84 قانون برنامه‌ي پنجم كه به تشكيل صندوق توسعه‌ي ملي اشاره مي‌كند موارد زير را به عنوان شرط برداشت از صندوق توسعه‌ي ملي عنوان مي‌نمايد: الف) قانون برنامه‌ي پنجم توسعه، اعطاي تسهيلات را فقط به صورت ارزي مشخص كرده و اجازه‌ي تبديل به ريال در بازار داخلي را نداده است. ب) اعطاي تسهيلات به بخش‌هاي خصوصي، تعاوني و بنگاه‌هاي اقتصادي متعلق به مؤسسه‌هاي عمومي غيردولتي براي توليد و توسعه‌ي سرمايه‌گذاري‌هاي داراي توجيه فني، مادي و اقتصادي مجاز است. با توجه به نص قانون، شبهات زير در مورد پرداخت اعتبار از صندوق توسعه‌ي ملي به مسكن مهر وجود دارد: به نظر مي‌رسد كه مسكن مهر شرط «الف» يعني عدم اجازه‌ي تبديل ارز به ريال در بازار داخلي را ندارد، زيرا بخش مسكن ريالي محسوب مي‌شود. در شرط «ب» جاي اين سؤال باقي است كه آيا طرح‌هاي مسكن مهر در همه جا داراي توجيه فني، مادي و اقتصادي هستند كه به نظر مي‌رسد اين مورد نيز با چالش روبه‌رو است. متأسفانه تعداد زيادي از واحدهاي مسكن مهر به خانواده‌هايي اعطا شده است كه در حال حاضر صاحب خانه هستند و مسكن مهر ارزان قيمت با تسهيلات دولتي را به عنوان مسكن دوم خريداري كرده‌اند كه خود اين مسأله به عنوان يكي از ضعف‌هاي اين طرح مطرح مي‌شود و منابع دولتي به خصوص صندوق توسعه‌ي ملي اگر در اين راه صرف شود نه تنها توجيه اقتصادي ندارد، بلكه هدر دادن منابع ملي است. منابع صندوق توسعه‌ي ملي قرار است در طرح‌هاي سرمايه‌گذاري مولد مورد استفاده قرار گيرد تا سرمايه‌ي بين نسلي نفت تبديل به سرمايه‌ي ماندگار توليد و اشتغال ملي براي نسل‌هاي حال و آينده گردد در حالي كه مسكن مهر فاقد چنين خصوصيّتي است. از سوي ديگر، سازندگان مسكن مهر جزو سرمايه‌گذاران محسوب نمي‌شوند و صرفاً پيمانكار اين طرح هستند. 4- عوارض برداشت غير كارشناسي از صندوق توسعه‌ي ملي: عوارض برداشت غير كارشناسي از صندوق توسعه‌ي ملي و تبديل دلارهاي نفتي به ريال را مي‌توان اين‌گونه خلاصه كرد: 1- تبديل مازاد درآمدهاي نفتي ارزي به ريال، نقدينگي را افزايش مي‌دهد. در حال حاضر حجم نقدينگي در كشور بالغ بر 300 هزار ميليارد تومان است، كه به دليل سرگرداني حجم عظيمي از نقدينگي، بي‌ثباتي بازارهاي مسكن، طلا و ارز را در سال‌هاي اخير شاهد بوده‌ايم. 2- تبديل ارز به ريال و افزايش حجم نقدينگي، عرضه‌ي پول را افزايش مي‌دهد و موجب افزايش تورم خواهد شد. تجربه‌اي كه بارها و بارها و در دولت‌هاي مختلف از جمله دولت نهم نيز شاهد آن بوده‌ايم. با توجه به تورم موجود در جامعه، تصميم گيرندگان اقتصادي بايد سياست‌هاي انبساطي را از دستور كار خود خارج نمايند، چراكه تورم، معيشت مردم به خصوص اقشار كم درآمد را تحت الشعاع قرار خواهد داد. 3- تجربه‌ي صندوق ذخيره‌ي ارزي و صرف منابع عظيم آن در سال‌هاي اخير، نبايد دوباره تكرار شود. زيرا همان‌طور كه ديديم افزايش واردات و افزايش تورم از عوارض سوءِ آن براي اقتصاد ايران بود. افزايش واردات بدون حساب و كتاب كه منجر به تعطيلي واحدهاي فراوان توليدي گرديد، كشور را دچار ركود تورمي ساخت و عوارض آن تاكنون برجا مانده است. 4- چه بايد گفت؟! منابع لازم براي مسكن مهر، تا پايان سال حداقل 15 هزار ميليارد تومان است. 7 هزار ميليارد دلاري كه از سوي صندوق توسعه‌ي ملي (در صورت موافقت هيأت امنا) به اين طرح اختصاص يابد، بخشي از اين منابع را فراهم خواهد ساخت و اگر تا پايان سال قصد تأمين باقي منابع را از اين صندوق داشته باشد صندوق توسعه‌ي ملي به سرنوشت صندوق ذخيره‌ي ارزي دچار خواهد شد و نتيجه‌ي آن بيماري هلندي خواهد بود. تاكنون 37 ميليارد دلار از منابع صندوق توسعه‌ي ملي قرار است به بخش حمل ونقل درون شهري، نوسازي كاميون‌هاي برون شهري، كشاورزي و صادرات اختصاص يابد در حالي كه موجودي صندوق در حال حاضر 20 ميليارد دلار است و اين يعني كه موجودي صندوق در بدو تأسيس آن منفي بوده و در گذشته خرج شده است كه با هدف ايجاد صندوق توسعه‌ي ملي يعني پس انداز درآمدهاي نفتي براي نسل‌هاي بعد در تناقض است و اين موضوع نگران كننده مي‌باشد. بهترين محل صرف منابع صندوق توسعه‌ي ملي سرمايه گذاري در توليد ملي و پروژه‌هاي مولد است كه نه تنها افزايش توليد موجب سرعت رشد و توسعه‌ي اقتصادي مي‌گردد بلكه موجب افزايش اشتغال نيز خواهد شد كه بهترين راه تحقق عدالت اجتماعي نيز خواهد بود. با توجه به تجربه‌ي كشورهاي نفتي كه در بخش اول مقاله ارايه شد، نيات خيرخواهانه بايد با تصميم‌هاي عقلايي و علمي همراه شود، تا موجبات پيشرفت و سعادت كشور را فراهم سازد. نيات دولت‌مردان كشورهاي نفتي مختلف چه بسا خيرخواهانه و متعالي بود اما همان طور كه در كتاب اشاره شده (معماي فراواني) در بخش اول گفتيم، اين نيات خيرخواهانه وقتي با تصميم‌هاي غيرعلمي همراه شد، موجبات عقب ماندگي كشورهاي نفتي را فراهم ساخت و عقل سليم حكم مي‌كند كه از تجربه‌ها پند آموخته و اشتباهات گذشته تكرار نشود.