نقش FATF در اجرای برنامه‌های اتاق جنگ اقتصادی آمریکا

وطن امروز: روند سیاست‌گذاری وزارت خزانه‌داری آمریکا نشان می‌دهد آمریکا برای بستن راه‌های فرار از تحریم‌های خود، نظارت هوشمند و همه‌جانبه مالی را به رویه مشخص در بانک‌ها و موسسات مالی تبدیل کرده و در این چارچوب، استانداردهای FATF نقش مهمی ایفا می‌کند. در گزارشی که چندی پیش موسسه سیاست بانکی آمریکا (BPI) منتشر کرد، به صراحت اجرای سازوکارهای شناسایی مالی به عنوان راهکاری برای کارآمدتر کردن تحریم‌های آمریکا معرفی شده است.

طی هفته‌های اخیر، بحث‌ها و اظهارنظر‌های مختلفی درباره پذیرش و تصویب تمام الزامات مورد نظر کارگروه ویژه اقدام مالی (FATF) دوباره به شکل پررنگی مطرح شده است. مرور محتواهای منتشر شده در رسانه‌ها نشان می‌دهد طی این مدت، خط رسانه‌ای خاصی در تلاش برای تصویب و اجرای تمام استانداردهای مورد نظر FATF ایجاد شده است. این خط که به طور خاص توسط دستگاه رسانه‌ای دولت و جریان سیاسی نزدیک به دولت دنبال می‌شود، سعی دارد اجرای استانداردهای FATF را راه نجات کشور از مشکلات نقل و انتقالات مالی وانمود کرده و کشور را ناچار از پذیرش آن نشان دهد. این در حالی است که بررسی دقیق استانداردهای این کارگروه نشان می‌دهد اجرای کامل این الزامات، مسیر دور زدن تحریم‌ها را آشکار و اثرگذاری تحریم‌ها را دوچندان می‌کند. در همین رابطه چندی پیش موسسه سیاست بانکی (BPI) گزارشی در رابطه با اثرگذاری تحریم‌ها منتشر کرد. اعضای موسسه سیاست بانکی شامل چندین بانک بزرگ بین‌المللی هستند که در ایالات متحده فعالیت می‌کنند.

* سیاست‌های جدید وزارت خزانه‌داری آمریکا در رابطه با تحریم‌ها

این موسسه سال 2020 گزارشی با عنوان «اصلاح رژیم تنظیم‌گری تحریم‌ها: چگونه رویکرد هوشمند «ریسک پایه» می‌تواند تحریم‌ها را کارآمدتر کند؟» منتشر کرده است. این گزارش به نحوه اعمال تحریم‌ها در موسسات مالی و انطباق آنها با تحریم‌های آمریکا بر اساس رویکرد ریسک پایه (ریسک مبنا) وزارت خزانه‌داری آمریکا پرداخته است. این گزارش در مقدمه می‌گوید: «موسسات مالی نقشی محوری در اجرای رژیم تحریم‌های ایالات متحده ایفا کرده و می‌کنند و از این طریق در پیشبرد منافع سیاسی در تحریم‌ها نقش دارند. از آنجا که تعداد تحریم‌های ایالات متحده طی ۲ دهه گذشته افزایش یافته است، موسسات مالی با توسعه، اجرا، آزمایش و بهبود برنامه‌های انطباق با تحریم‌ها و متناسب‌سازی این برنامه‌ها به انتظارات تنظیمات روزافزون و پیچیده برنامه‌های تحریمی پاسخ دهند». مهم‌ترین محور این گزارش، تاکید بر اجرای رویکرد ریسک پایه در وزارت خزانه‌داری، الزامات آن، گسترش این رویکرد در بین بانک‌های دنیا و رفع موانع اجرای این رویکرد برای اجرای تحریم‌ها و تامین منافع آمریکاست.

* رویکرد ریسک‌پایه برای اجرای دقیق‌تر تحریم

رویکرد ریسک پایه، رویکرد جدید وزارت خزانه‌داری آمریکا برای اجرای تحریم‌های این کشور با بازدهی بالا توسط خود بانک‌هاست. این رویکرد که توسط اداره کنترل دارایی خزانه‌داری آمریکا موسوم به اوفک (OFAC) ارائه شده است تاکید دارد که هر اقدامی در موسسات مالی دنیا برای انطباق با تحریم‌های آمریکا باید حداقل 5 مولفه شامل مدیریت، ارزیابی ریسک، کنترل داخلی، آزمایش و حسابرسی و آموزش داشته باشد. این مولفه‌ها همگی باعث اشراف بیشتر وزارت خزانه‌داری آمریکا بر اطلاعات نقل و انتقالات مالی در سراسر جهان می‌شود. همان‌طور که این رویکرد مشخص می‌کند، موسسه سیاست بانکی آمریکا اعلام می‌کند رویکرد ریسک پایه در نظر دارد تا بانک‌ها و موسسات مالی با اجرای دستورالعمل‌های گفته شده با سیاست‌های تحریمی آمریکا هماهنگ شوند. موسسه سیاست بانکی آمریکا تاکید دارد ساختار اجرای تحریم‌ها باید به گونه‌ای به‌روز شود که بانک‌ها بتوانند با نوآوری و هزینه کمتر این سیاست‌ها را اجرا کنند. علاوه بر این، رویکرد ریسک پایه تاکید دارد که انطباق با تحریم‌ها به رویه مشخص بانک‌ها و موسسات مالی تبدیل شود. نکته دیگری که گزارش موسسه سیاست بانکی آمریکا تاکید دارد این است که موسسات مالی دنیا به علت نیاز به حساب کارگزاری دلار در آمریکا به مرور به این رویکرد روی می‌آورند. موسسه سیاست بانکی در نهایت نیز تاکید می‌کند که این رویکرد باید با همکاری گروه «Wolfsberg» که مجموعه‌ای متشکل از مهم‌ترین بانک‌های دنیا هستند در تمام دنیا اجرا شود.

* تطابق رویکرد ریسک‌پایه با الزامات FATF

موسسه سیاست بانکی، یکی از موسسات فعال در زمینه مبارزه با پولشویی است و تاکید دارد که انطباق با تحریم‌های آمریکا می‌تواند از پولشویی جلوگیری کند. از همین منظر الزامات رویکرد ریسک پایه به الزامات FATF شباهت زیادی دارد و در واقع توسعه خواسته‌ها و توصیه‌های FATF است. به طور مثال درباره ارزیابی ریسک، علاوه بر‌شناسایی دقیق مشتری (CDD)، مشتری خود را بشناس (KYC) و جمع‌آوری اطلاعات مشتریان که مورد توجه برنامه اقدام FATF برای ایران است، تاکید دارد که گروه‌های مختلف مشتری و آخرین وضعیت ادغام و ترکیب شرکت‌ها را نیز بررسی کنند تا ریسک شرکت‌ها مشخص شود و سلسله مشتریان، ارتباطات بین آنها و ذی‌نفع‌ها به طور کامل مشخص شوند. یا دقیقا متناسب با خواست FATF و اکشن‌پلن ایران، که خواهان دادن امتیاز مستقل به مدیران برای اجرای سیاست‌های ضدپولشویی و تبادل اطلاعات است، خواهان دادن امتیاز مستقل به مدیران برای اجرای سیاست‌های انطباق با تحریم‌هاست. علاوه بر این از همه موسسات می‌خواهد تا برای روبه‌رو نشدن با جریمه‌های آمریکا منابع متناسبی را برای انطباق با تحریم‌ها تخصیص دهند. بنابراین موسسه سیاست‌ بانکی تاکید دارد بانک‌ها به صورت ساختاری و با اختیارات حداکثری این اقدامات را انجام دهند تا هم تحریم‌های آمریکا اجرایی شود و هم بانک‌ها شامل جریمه‌های آمریکا یا محرومیت از نظام مالی دلار نشوند.

* سابقه توسعه سیاست‌های تحریمی آمریکا به FATF

علاوه بر اینکه رویکرد ریسک پایه، با الزامات FATF مطابقت دارد و درواقع این الزامات را توسعه می‌دهد، تاکید دارد که این رویکرد به صورت نهادی در نظام بانکی دنیا اجرا شود. موسسه سیاست‌ بانکی نیز تاکید می‌کند باید ساختارهای نظام مالی آمریکا به گونه‌ای برای اجرای این دستورالعمل اوفک تجهیز شوند تا موسسات مالی دنیا بتوانند این رویکرد را برای انطباق با تحریم‌ها اجرا کنند. اوفک نیز تاکید می‌کند موسسات بانکی که از تحریم‌های آمریکا تخلف می‌کنند باید تعهد دهند که این رویکرد را اجرا می‌کنند. بنابراین همان‌طور که رویکرد ریسک پایه و گزارش موسسه سیاست بانکی تاکید می‌کند، وزارت خزانه‌داری آمریکا و موسسات مرتبط با این موضوع تاکید دارند که این رویکرد در نظام بانکی دنیا اجرا شود. به طور مثال این رویکرد تاکید دارد که نظام بانکی دنیا به طور خودکار نهادهای تحریمی را شناخته و از دادن خدمات به آنها جلوگیری کند.

سابقه اقدامات آمریکا نشان می‌دهد که خزانه‌داری این کشور برای اجرای سیاست‌های تحریمی خود و انطباق هر چه بیشتر نظام بانکی دنیا با تحریم‌های آمریکا، از ظرفیت نهادها و گروه‌های بین‌المللی استفاده می‌کند. به طور مثال استوارت لوی، نخستین مسؤول معاونت تروریسم و اطلاعات مالی وزارت خزانه‌داری آمریکا (که اتاق جنگ اقتصادی این وزارتخانه است)، سال 2008 در اظهارنامه خود به کمیته مالی سنا وقتی اقدامات اتاق جنگ اقتصادی برای اعمال تحریم‌ها را توضیح می‌دهد، یکی از اقدامات مهم برای مقابله مالی با دشمنان آمریکا را توسعه دستورالعمل‌های FATF بیان می‌کند. لوی در این اظهارنامه که در واقع تقسیم کار اتاق جنگ اقتصادی خزانه‌داری آمریکاست اینگونه عنوان می‌کند: این اتاق جنگ 4 وظیفه دارد که هر وظیفه، بر عهده بخشی از ساختار اداری یا قانونی این کشور است. وظیفه شناسایی اقدامات غیرقانونی بازیگران مالی بر عهده ۲ اداره کنترل دارایی‌های خارجی (اوفک) و شبکه اجرای جرایم مالی وزارت خزانه‌داری آمریکاست. همچنین وظیفه توسعه استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم بر عهده FATF است. علاوه بر این اجرای اقدامات در برابر تهدیدات، ذیل قانون پاتریوت آمریکا انجام می‌گیرد و وظیفه ارتباط با بخش خصوصی دنیا برای اجرای خواسته‌های آمریکا نیز بر اساس جایگاه هر نهاد، بین ارکان مختلف خزانه‌داری آمریکا تقسیم شده است. [استوارت لوی، آوریل 2008، کمیته مالی سنای آمریکا]

* نقش FATF در اجرای برنامه‌های اتاق جنگ اقتصادی آمریکا

سال 2011 نیز دنیل گلاسر، دستیار وقت تامین مالی تروریسم آمریکا وقتی گزارشی از اقدامات خود در اعمال تحریم‌ها علیه جریانات مالی مقابل آمریکا ارائه می‌دهد مجددا به FATF به عنوان یک نهاد داخلی آمریکا نگاه می‌کند و می‌گوید در این نهاد فرآیندی طراحی کرده است که بر اساس آن، کشورهایی در لیست سیاه قرار می‌گیرند و این کشورها وادار می‌شوند تا برنامه اقدام مورد نظر FATF را اجرا کنند؛ اقدامی که علیه ایران نیز اعمال شده است. [دنیل گلاسر، 13 اکتبر 2011، کمیته روابط خارجی سنا] مارشال بیلینگزلی، عضو ارشد وزارت خزانه‌داری آمریکا نیز در اظهاراتی صریحا تصویب لوایح مرتبط با FATF را یکی از راه‌های حفظ فشار بر ایران عنوان می‌کند و این موضوع را راه جلوگیری از دور زدن تحریم‌ها توسط ایران اعلام می‌کند.

***

    پذیرش الزامات FATF همان خودتحریمی است     

همان‌طور که گفته شد، آمریکا به دنبال توسعه ابزار حکمرانی اقتصادی خود و انطباق نظام بانکی دنیا با تحریم‌های آمریکاست. تجربه نیز نشان می‌دهد آمریکا برای توسعه سیاست‌های خود از ابزارها و نهادهای بین‌المللی استفاده می‌کند. از آنجا که رویکرد ریسک‌پایه به توصیه‌های FATF شباهت دارد و آنها را توسعه می‌دهد، گروه ویژه اقدام مالی یکی از نهادهایی است که می‌تواند اجرای این رویکرد را تقویت کند تا تحریم‌های آمریکا با قوت بیشتری در نظام مالی دنیا اجرا شود، بویژه که تجربه این موضوع نیز در سیاست‌گذاری آمریکا وجود دارد. این رویکرد تاکید دارد تحریم‌ها به صورت هوشمند و دقیق اجرا شود و حتی برطرف شدن بخشی از تحریم‌ها مانع از اجرای سایر بخش‌های تحریمی نشود، بنابراین پذیرش الزامات FATF به معنی اجرای خواست آمریکا در اجرای رویکرد تحریمی خود است.

***

عضو  فراکسیون دیپلماسی بین‌المللی مجلس در گفت‌وگو  با «وطن‌امروز»:

FATF بهانه‌ای برای توجیه ناکارآمدی جریان‌های سیاسی شده است

عضو فراکسیون دیپلماسی بین‌المللی در گفت‌وگو با «وطن‌امروز» گفت: متاسفانه یکی از مشکلات اساسی که در تحلیل معاهدات بین‌المللی با آن مواجهیم، این است که در پذیرش این تعهدات، اعمال سلیقه و دیدگاه‌های صرفا سیاسی حاکم و تعیین‌کننده می‌شود.  احمد راستینه ادامه داد: آنچه امروز درباره FATF در اظهار نظرهای مختلف بیان می‌شود بیش از آنکه جنبه حقوقی داشته باشد، جنبه سیاسی دارد. جریان‌های سیاسی معمولا تلاش می‌کنند ناکارآمدی و ضعف خود در حل مسائل درونی کشور را به برخی معاهدات و توافقات کاملا داوطلبانه نسبت دهند. وی در ادامه تصریح کرد: متاسفانه شاهدیم به دروغ گفته می‌شود اگر به FATF نپیوندیم، دیگر نمی‌توانیم با دنیا ارتباط مالی و بانکی داشته باشیم. این در حالی است که در دنیا کشورهای بسیاری هستند که نه تحت پوشش FATF قرار دارند و نه آن را پذیرفته‌اند و هیچ مشکلی در تراکنش آنها به وجود نیامده است. راستینه با بیان اینکه نپیوستن به FATF هزینه تراکنش‌های بانکی را افزایش نمی‌دهد، گفت: جریان‌های سیاسی بیش از آنکه با خاستگاه و نگاه خود معاهدات حقوقی و بین‌المللی را تفسیر کنند، باید منفعت و صلاح کشور را در نظر گیرند. وی در ادامه افزود: متاسفانه پالس‌های مثبتی از درون کشور به جریان سلطه داده می‌شود تا بتوانند با بی‌ثبات‌سازی و شرطی‌ جلوه دادن اقتصاد، جریان سلطه را در اعمال فشار و تحریم‌ نسبت به ملت مظلوم ایران تقویت کنند. این جریان‌ها به دروغ می‌گویند در صورت نپیوستن به FATF هزینه نقل و انتقالات پولی و حواله‌های بانکی بیش از ۳۰ درصد افزایش پیدا خواهد کرد که در حقیقت اینچنین نیست.

***

عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در گفت‌وگو با «وطن‌امروز»:

مشکل اصلی تحریم است، نه FATF

سخنگوی کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی نیز در گفت‌وگو با «وطن‌امروز» در واکنش به برخی فضاسازی‌های اخیر مبنی بر افزایش هزینه تراکنش‌های بانکی بین‌المللی در صورت اجرا نشدن تمام الزامات FATF گفت: اجرا نشدن تمام الزامات  FATF افزایش هزینه تراکنش‌های بانکی را به دنبال ندارد و چنین ادعایی غیرکارشناسی و حتی دروغ است.

مهدی طغیانی با انتقاد از برخی ادعاها درباره تبعات اجرا نشدن الزامات FATF اظهار داشت: متاسفانه در داخل عده‌ای با غربی‌ها همصدا شده‌اند و وانمود می‌کنند اگر ایران به این کنوانسیون نپیوندد، دیگر نمی‌تواند با دنیا ارتباط مالی و بانکی داشته باشد و هزینه تراکنش‌های بانکی برای فعالیت‌های اقتصادی بین‌المللی بعضا تا ۳۰ درصد افزایش می‌یابد که در حقیقت اینچنین نیست.

سخنگوی کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی با بیان اینکه دلیل مشکلات کنونی کشور در حوزه مالی و بانکی بین‌المللی، تحریم‌های ثانویه آمریکاست، گفت: علت اصلی مشکلات بانکی و مالی ایران، تحریم‌های ثانویه آمریکاست. در صورت عدم لغو تحریم‌های ثانویه آمریکا، ایران اگر به FATF بپیوندد و حتی در لیست سفید آن هم باشد، باز هم  تحریم بانکی برقرار است.

طغیانی در پایان تصریح کرد: مشکلات مربوط به حواله‌های بانکی و انتقال پول به بانک‌های خارجی هیچ ارتباطی به FATF ندارد. مطرح کردن چنین صحبت‌هایی بهانه و بی‌اساس است.