وزیر اسبق اقتصاد: اقتصاددانان هم بودجه غیرشفاف ما را نمی‌فهمند، چه برسد مردم
سید شمس‌الدین حسینی وزیر اسبق اقتصاد و استاد دانشگاه علامه ابعاد پنهان بودجه از عنوان‌سازی برای پنهان‌سازی میزان درآمد نفتی بودجه، افزایش شدید بدهی دولت، واگذاری دارایی‌ها در کنار حفظ سلطه بر اقتصاد، و ... را آشکار کرد.
خبرگزاری تسنیم،:سید شمس‌الدین حسینی وزیر اسبق امور اقتصادی و دارایی و استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبائی به ارزیابی مبنایی اقتصاد ایران با تاکید بر آسیب‌شناسی بودجه‌نویسی به‌طور کل و بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور به‌طور اخص پرداخت. گفتگو درباره وضعیت کنونی اقتصاد ایران بدون توجه به نقش بانک مرکزی ممکن نیست، و این مهم؛ بحث را به وضعیت بانک مرکزی و نقد گذشته و آینده آن کشاند. دقت در لایه‌های عمیق بودجه ۹۹ که در فضای کارشناسی و رسانه‌ای به آن پرداخته نشده و مغفول مانده است از ویژگی‌های این مصاحبه بود. تکثر مباحث مطرح شده باعث شده است که انتخاب تیتر برای گفتگو با این اقتصاددان باتجربه دشوار شود. این گفتگو در دو بخش تقدیم خوانندگان خبرگزاری تسنیم می‌شود.
* سهم تقریباً صفر دولت از بودجه ۱۵۰۰ هزار میلیارد تومانی شرکتهای دولتی
آقای دکتر حسینی با تشکر از قبول دعوت و حضور در خبرگزاری تسنیم، خیر مقدم عرض می‌کنم، و امیدوارم که گفتگویی جدی و کارشناسانه داشته باشیم. همانطور که می‌دانید بودجه ۱۳۹۹ کل کشور تقدیم مجلس شده و در کمیسیون تلفیق در حال بررسی است. از قبل؛ به خاطر تحریم‌ها و اینکه منابع ارزی کشور دچار مشکل شده است، بحث تغییرات ساختاری در بودجه و اصلاحاتی اساسی که بتواند با شرایط کنونی منطبق باشد در کنار انتقادات سنتی به بودجه‌نویسی در ایران؛ مطرح بود و انتظار مردم و کارشناسان این بود که شاهد تحولاتی اساسی در بودجه سال آینده باشند. تصویر کلی شما از بودجه سال آینده چیست؟
بنده هم خدمت شما عرض سلام و احترام دارم و خوشحالم که در خبرگزاری تسنیم مهمان شما هستم. ابتدا باید روشن شود که منظور از بودجه چیست که ما باید به دنبال اصلاح ساختار آن باشیم؟ من فکر می‌کنم که در سالیان متمادی و به‌خصوص در سالیان اخیر از اهمیت بودجه کاسته شده است و به عبارتی، بودجه از چهارچوب حکمرانی به سطح یک سند حسابداری تقلیل داده شده است. واقعیت امر این است که بودجه اساسا یک چارچوب حکمرانی است؛ زیرا در چارچوب بودجه رابطه مردم و حاکمیت تعیین می‌شود. به همین دلیل اصول تدوین پایه‌ای بودجه در قانون اساسی آمده است. در قانون اساسی مشروطه هم یک سری اصول کلی بودجه وجود دارد. می‌خواهم عرض کنم که نگاه ما به بودجه این باشد که آیا چارچوب حکمرانی در آن درست تدوین شده است یا نه. در حوزه حکمرانی اقتصاد باید ببینیم که چه اصلاحاتی را باید در بودجه در مراحل مختلف آن مانند؛ تدوین، تصویب، اجرا و نظارت بر آن دنبال کنیم. اشاره صریحی می‌کنم به اصل ۴۴ قانون اساسی. این اصل یک تنظیم و ترتیب نهادی تعیین کرده است، ولی در ذیل آن مشخص کرده که این تنظیمات را باید قانون مشخص کند، اما نباید به گونه‌ای باشد که رشد اقتصادی را کاهش دهد. سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغ شد و پذیرفتیم که به سمت اصلاحات در قانون و توجه به بخش غیردولتی حرکت کنیم. ولی در شش سال گذشته این سیاست‌ها با این بهانه که در اجرای آن ایراد وجود داشته به‌طور کلی تعطیل شده است. وقتی این اصلاحات انجام نشود، در زمان تدوین بودجه ۱۳۹۸ اعلام می‌شود که ۲۰۰ شرکت زیان‌ده دولتی وجود دارد؛ و یا در لایحه بودجه ۱۳۹۹ تقریبا ۱۵۰۰ هزار میلیارد تومان بودجه شرکتهای دولتی است، ولی وقتی به سود آن‌ها توجه می‌شود می‌بینید که در عمل کمتر از ۱۰ هزار میلیارد تومان سودآوری دارند.
یعنی ۷ دهم درصد؟
عددی نیست و می‌شود صفر فرض کرد. اما در مقابل دریافتی‌هایی به‌شکل اخذ تسهیلات از بانک‌ها و عمدتا بانک‌های دولتی می‌بینیم که بازپرداختی هم در کار نیست. دولت عملا عایدی از محل فعالیت شرکتهای دولتی ندارد و حتی فعالیت این شرکتها هزینه هم بر کشور تحمیل می‌کند.
* اقتصاددانان هم بودجه غیرشفاف ما را نمی‌فهمند، چه برسد مردم
به بحث اصلاح ساختار بودجه برگردیم. لایحه بودجه ۹۹ چه ویژگی‌هایی دارد؟
بودجه یک ابزار حکمرانی است. در ادبیات اقتصادی آن را به عنوان "سیاست مالی" می‌شناسیم. می‌توانم بگویم که اکنون بودجه از این کارکرد هم تهی شده است. در بودجه سالهای ۹۸ و ۹۹ تمام دغدغه این بوده است که تراز مالی بودجه درست شود. مستقل از اینکه روش‌های تامین و کارکرد‌های آن به عنوان ابزار مالی و حکمرانی چه می‌شود. ضمن اینکه بودجه به عنوان سند حکمرانی یا حداقل بخشی از سند حکمرانی باید شفاف و گویا باشد و به راحتی با خواندن آن بتوان درک کرد که چیست. اما در حال حاضر حتی یک متخصص اقتصاد نیز باید خیلی دقیق این سند را بخواند تا بلکه میزان رشد بودجه را متوجه شود. بودجه به یک سند حسابداری غیرشفاف تبدیل شده است و در بودجه به تراز حسابداری آن توجه می‌کنند که به‌عنوان یک سند مالی توازن داشته باشد. اما همانطور که گفتم به عنوان یک سند و ابزار حکمرانی باید مدنظر باشد.
* رشد ۲ برابری بودجه طی ۶ سال اخیر
تحلیل شما از تحولات اجزای منابع و مصارف بودجه در سالهای اخیر چیست؟
اگر بخواهم عملکرد بودجه ۱۳۹۸ را براساس پیش‌بینی با آنچه در سال ۱۳۹۱ اتفاق افتاده مقایسه کنم، درس‌های جالبی دارد. کل پرداختی‌های بودجه در سال ۹۱ حدود ۱۰۴ هزار میلیارد تومان بود. اما پیش‌بینی می‌شود تا پایان سال ۱۳۹۸ این عدد به حدود ۳۷۰ هزار میلیارد تومان بالغ شود، یعنی رشد ۲۷۰ درصدی. این در حالی است که شاخص قیمت مصرف‌کننده طی این ۶ سال، یعنی از سال ۱۳۹۱ تا سال ۱۳۹۸ حدود ۱۷۰ درصد رشد کرده است. به عبارت دیگر بودجه به قیمت جاری ۲۷۰ درصد رشد کرده، اما شاخص ۱۷۰ درصد رشد داشته است. یعنی بودجه به قیمت ثابت ۱۰۰ درصد در این ۶ سال گذشته رشد کرده است.
یعنی دو برابر شده است.
بله، درست است. ضمن اینکه تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت تقریبا هیچ رشدی نداشته لذا نسبت بودجه به GDP به قیمت ثابت دو برابر شده است. حالا چه طور می توانیم بدون در نظر گرفتن این تحولات مساله اصلاح ساختاری را مطرح کنیم؟ با در نظر گرفتن مجموعه مسائل ارزیابی من این است که روند بودجه‌نویسی در سالهای اخیر موفق نبوده است. سیاست‌های کلی اصل ۴۴ به بهانه اینکه قبلا در اجرای آن ضعف‌هایی وجود داشته نه تقریبا بلکه تحقیقا تعطیل شده است. از یک طرف بودجه کل کشور ۲۰۰۰ هزار میلیارد تومان شده و از طرفی دیگر بودجه عمومی دولت هم ۲۷۰ درصد رشد داشته است و نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی هم حدودا دو برابر شده است. آیا در جهت اصلاح رابطه مردم و دولت حرکت می‌کنیم؟
یعنی می‌توان گفت که کیفیت اقتصاد را با نصف کردن بهره‌وری بدتر کرده‌ایم؟
خیلی واضح است. شرکتهای دولتی که حدود ۱۵۰۰ هزار میلیارد تومان بودجه دارند، چقدر سود به دولت می‌دهند؟ تقریبا صفر. عرض شد که چقدر تسهیلات می‌گیرند و ضمن اینکه باید دید که چقدر به نظام بانکی بدهکار هستند که در نهایت آن‌ها در بدهی دولت به بانک مرکزی ملحوظ و تهاتر می‌شود و خواهیم دید که سهم بزرگی در بدهی‌های دولت دارند.
* خزانه جدیدی به نام صندوق توسعه ملی ایجاد شده است
یک نکته دیگر در بودجه سال ۹۹ هست، که ۸۰ هزار میلیارد اوراق باید منتشر شود، ۵۰ هزار میلیارد هم باید دارایی فروخته شود و ... با این وضعیت چه بر سر دولت آینده خواهد آمد؟
اجازه بدهید ابتدا تصویری کلی‌تر از بودجه سال بعد ارائه دهم. آنچه در لایحه پیش‌بینی شده است، جمعا بودجه دولت ۴۸۴ هزار میلیارد تومان است، منظور بودجه دولت از محل منابع عمومی است. درآمد اختصاصی را فعلا کنار می‌گذارم و وارد بودجه شرکتهای دولتی هم نمی‌شوم. اگر این را بخواهیم از سمت منابع تحلیل کنیم، ۲۶۱ هزار میلیارد تومان درآمد پیش‌بینی شده است و ۱۲۴ هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی و همچنین حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای. درخصوص درآمد‌ها بخش عمده آن مالیات است و می‌شود گفت که اتفاق خاصی در بودجه نیافتاده و البته باید یادآوری کنم انچه سبب می‌شود که دولت بتواند مالیات بگیرد وجود یک پایه مالیاتی جدید به نام مالیات بر ارزش افزوده است که البته در اجرا ضعف‌هایی هم دارد که باید اصلاح شود. در لایحه بودجه دو عدد دیگر هم می‌بینید؛ یکی واگذاری دارایی‌های مالی و یکی هم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است. واگذاری دارایی سرمایه‌ای که به طور عمده نفت بوده است. به طور مثال در قانون (و نه عملکرد) بودجه سال ۱۳۹۸، ۱۵۸ هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی سرمایه‌ای وجود دارد. این عدد به ظاهر در بودجه سال ۱۳۹۹ چیزی حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده که عدد درستی نیست. یعنی درامد‌های نفتی بودجه ۹۹ این عدد نیست. چرا که فقط در یک جزء دیگر بودجه، رقم ۳۰ هزار میلیارد تومان برداشت از صندوق توسعه ملی پیش بینی شده است.
یعنی از محل فروش درآمد نفت به صندوق و از صندوق به دولت؟
بله، البته می‌شود گفت که حتی از نفت به صندوق و از صندوق به دولت هم نیست، چرا؟ چون در تبصره یک؛ سهم صندوق توسعه ملی ۳۶ درصد پیش بینی نشده و ۲۰ درصد پیش بینی شده و این ۱۶ درصد اصلا بنا نیست به صندوق واریز شود، اما از لحاظ شکلی گفته شده است که متعلق به صندوق است. یعنی دولت تعهد به برگشت دادن ندارد. وقتی که می‌گوید ۲۰ درصد و نه ۳۶ درصد یعنی اصلا در مالکیت صندوق در نمی آید، اما اسماً و به‌طور ظاهری به صندوق تعلق دارد. البته بنده دولت‌ها را نماینده ملت می‌دانم و مشکلی با تلاش دولت برای استفاده از همه منابع برای حل مشکل ندارم. اما بحث من شفافیت و توجه به فلسفه تاسیس صندوق است. ایرادی ندارد، دولت در تنگنا است، می‌تواند از صندوق قرض بگیرد. اما رقم فقط این نیست. ۳۴۲۰ میلیون یورو (۳.۴ میلیارد یورو) در بند (ه) تبصره ۴ هم برداشت از صندوق پیش بینی شده است.
با چه عنوانی؟
با عنوان اخذ تسهیلات از صندوق توسعه ملی. اگر شما این رقم را در قیمت یورو ضرب کنید تقریبا ۴۸ هزار میلیارد تومان می‌شود. ظاهر کار برداشت در قالب تسهیلات و با تضمین دولت است، اما وقتی ارقام را بررسی می‌کنید، معلوم می‌شود که همه اقلامی هستند که ماهیت بودجه‌ای دارند. ازجمله تقویت بنیه دفاعی. حالا باید به این موارد بخشی از مبالغی که در تبصره ۱۴ در قالب جدول هدفمندی پیش‌بینی شده است را هم اضافه کنیم؛ لذا نمی‌توانیم سقف بودجه را ۴۸۴ هزار میلیارد تومان در نظر بگیریم. زیرا در کنار خزانه یک صندوق توسعه ملی هم داریم که بخشی از منابع آنجاست و بخشی از منابع و مصارف دولت هم فراتر از هدفمندی در تبصره ۱۴ تعریف شده است؛ لذا برخی از کارشناسان به درستی می‌گویند که سقف بودجه ۴۸۴ هزار میلیارد تومان نیست و باید ۲۰۰ یا ۳۰۰ هزار میلیارد به آن اضافه شود؛ بنابراین اینکه گفته می‌شود حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان فروش نفت است درست نیست. عدد به مراتب بالاتر از این است که عرض شد. اما در کنار این ۵۰ هزار میلیارد تومان عدد دیگری پیش‌بینی شده که فروش اموال دولت است. البته معتقدم که اموال دولت خیلی بیشتر از این اعداد است. ولی سوالم این است که چگونه برای فروش شرکتهای دولتی و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ فقط ۱۱ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود، اما برای فروش اموال دولتی ۵۰ هزار میلیارد تومان؛ یعنی حدوداً ۵ برابر. اینکه بر برهم زدن چارچوب حکمرانی تاکید می‌کنم برای همین است. به عبارت دیگر دولت از اموال خود چشم پوشی می‌کند، اما از دخالت خود در اقتصاد نه، که البته همین اعداد نیز بدون اصلاح ساختار محقق نمی‌شود. اگر دقت کنید می‌بینید که همچنان اقساط واگذاری شرکتهای دولتی از دولت دهم، به عنوان منابع بودجه وجود دارد. البته این رقم اکنون بسیار کوچک شده است، چرا که با تغییر دولت در سال ۱۳۹۲ و کاهلی و کندی در بسیاری از مواقع و تعلل عمدی در واگذاری‌ها سبب شد، با تمام شدن اقساط، چیزی برای دریافت باقی نماند. چه چیزی را جایگزین آن کرده‌اند؟ طی شش سال گذشته ایجاد تعهد یا واگذاری اوراق‌های مالی را به‌جای آن نشانده‌اند، یعنی به جای فروش بنگاه، اسناد مالی فروختند و بخشی را برای اداره همان بنگاه‌های زیان‌ده صرف کردند و تعهد ایجاد کرده اند.
یعنی با خرج ملت این بنگاه‌ها را اداره کردند؟
بله، با خرج بودجه عمومی این بنگاه‌ها را اداره کردند. اگر واقعا دولت این قابلیت را می‌بیند که ۵۰ هزار میلیارد تومان اموال بفروشد؛ که سازوکاری هم برای انجام آن تعریف نکرده؛ چگونه واگذاری شرکتهای دولتی را متوقف کرده است؟ آنهم در شرایطی که شاخص بازار سرمایه مدام در حال افزایش است و فضا برای عرضه‌های جدید وجود دارد. اینجاست که می‌بینید نه تنها اصلاح ساختار بودجه اتفاق نیفتاده بلکه برعکس، مداخله دولت در اقتصاد بیشتر شده، نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی هم ۲ برابر شده است. دولت به جای اصلاح بودجه به سمت فروش اموال حرکت کرده است، اگرچه معتقدم مولدسازی اموال دولت سیاست درستی است، اما مقدم بر آن؛ خلاصی و رهایی یافتن از بنگاه‌های بی‌بازده و غیرضرور است که نباید در اختیار دولت باشد. بنگاه‌های دولتی زیادی در بخش‌های انرژی، نفت و ... هست که واگذاری آن‌ها متوقف شد.
اتفاق دیگری که در سالهای اخیر افتاد این بود که بدهی دولت به شدت افزایش یافته است و در تامین مالی دولت دچار بازی پانزی شده‌اند که به معنای گرفتن وام و بازپرداخت اصل و فرع آن با وام‌های جدید است که بدهکار شدن بیشتر را در پی دارد. از ۱۲۴ هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی در سال ۱۳۹۹، ۸۰ هزار میلیارد تومان آن اوراق مالی است که از این ۸۰ هزار میلیارد تومان اوراق مالی تقریبا ۶۰ درصد آن باید صرف بازپرداخت اصل و فرع اوراق سالهای قبل از ۱۳۹۹ شود. یعنی دچار مشکلی می‌شویم که خود این مشکل سبب ساز مشکلات دیگر مانند درهم امیخته شدن بازار پول، بازار سرمایه و بودجه دولت در تبصره ۵ لایحه ۱۳۹۹ می‌شود.