پالرمو چه تأثیری بر تعهدات نظام حقوقي كشور می‌گذارد؟

به گزارش فردا این روزها که مسئله پیوستن و الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان يافته یا به‌عبارت دیگر کنوانسیون پالرمو در صحن علنی مجمع مورد بررسی است، پرسش مهمی فضای ذهنی جامعه نخبگانی، مردم و هم‌چنین تصمیم‌گیران این موضوع را به‌خود جلب کرده است؛ آیا ملحق شدن به کنوانسیون پالرمو، اثری بر نظام حقوقی کشور و مسائل در ارتباط با آن می‌گذارد؟ در این تقریر سعی بر اشاره‌ای مجمل به پاسخ این امر به میان آمده که در ادامه به شرح آن خواهیم پرداخت.

بايد اين مقدمه اصلي را در نظر داشت که در زمينه بررسي آثار الحاق به كنوانسيون پالرمو و هر سند يا معاهده بين‌المللي ديگر از منظر حقوق بين‌الملل، ضروري است كه علاوه‌بر توجه به مضمون سند، نسبت و جايگاه آن را در نظام حقوقي كلان‌تري كه سند مزبور در آن ظهور نموده است يا به عنوان جزئي از آن عمل مي‌كند، بررسي شود. درواقع باید كنوانسيون به عنوان جزئي از يك نظام حقوقي بزرگتر و به‌هم پیوسته و در ارتباط با آن مورد توجه و مطالعه قرار گيرد تا با اشراف بر تمامی ابعاد حقوقی پذیرش آن با لحاظ تمامی ملاحظات مربوط به این ابعاد میسر شود. بر اين اساس، در راستاي فهم ظرفیت و شيوه اثرگذاري پالرمو بر نظام حقوقي كشور، لازم است از روش سیستمی براي تحليل كنوانسيون پالرمو استفاده شود. ازین‌‌‌رو در تحليل با این رویکرد، اولين مسئله‌اي كه بايد بدان پاسخ داد آن است كه اين كنوانسيون، ذيل كدام نظام حقوقي، هويت يافته و طراحي شده است. در این خصوص باعنایت به پیشگفتار این کنوانسیون و همچنین قطعنامه‌ای که کنوانسیون پالرمو ضمیمه آن تلقی می‌شود، مي‌توان كنوانسيون پالرمو را به صورت مشخص با دو رژيم حقوقي «حقوق كيفري بين‌المللي» و «حقوق مالي بين‌المللي» مرتبط دانست.

هرچند در این ایام موافقان تصویب الحاق به معاهداتی هم‌چون پالرمو و FATF، وجود هرگونه ارتباط بين پالرمو و سيستم مالي بين‌المللي را رد می‌کنند اما تنها دلايلي ارائه مي‌شود كه اثبات‌كننده فقدان تصريح ارتباط پالرمو با ساير اجزاي سيستم‌هايي ازجمله سيستم مالي بين‌المللي، در متن پالرمو است. در پاسخ به این شبهه بیان داشت؛ هرچند متن كنوانسيون پالرمو فاقد دلالت صريح در زمينه شمول نسبت به برخي موضوعات مربوط به اين دو رژيم می‌باشد اما استناد به اين امر در اثبات فقدان ارتباط پالرمو با سيستم‌هاي مزبور از جمله سيستم مالي بين‌المللي استدلال تام و تمامي نيست زيرا اولاً چنانچه پيش از اين اشاره شد در برخي موارد (نظير مقدمه قطعنامه مجمع عمومي كه كنوانسيون پالرمو ضميمه آن است) از ارتباط پالرمو با نهادهاي مالي و اقتصادي منطقه‌اي صحبت شده است و ثانياً كنوانسيون پالرمو به جهت مفاد و سازوكارهاي مقرر در آن ظرفيت ارتباط با ساير اجزاي سيستم مالي را دارد، چه در متن پالرمو به اين ارتباط تصريح شده باشد و خواه وجود نداشته باشد. لذا هرگز این ادعا وجود ندارد كه پالرمو در متن خود به وجود ارتباط بين خود و ساير اسناد و سازمان‌هاي بين المللي تصريح نموده باشد، بلكه ادعا آن است كه كنوانسيون پالرمو ظرفيت ارتباط با ساير اجزاي سيستم‌هايي از جمله نظام مالي بين‌المللي را داراست.

با اين توضيح گروه اقدام مالي با تعريف وسيع قلمرو مأموريت خود-مبارزه با سو استفاده از امكانات سيستم مالي بين‌المللي براي انجام اعمال تروريستي، پولشويي و ...- بي‌شك با كنوانسيون پالرمو ارتباط دارد و گواه اين مدعا نيز آن است كه از كشورها مي‌خواهد كنوانسيون پالرمو را تصويب و اجرا كنند. حال اگر بين اين دو هيچ گونه ارتباطي نيست چگونه ممكن است چنين مطالبه‌اي (از جمله از ايران) توسط گروه اقدام مالي اتفاق بيافتد. لازم به ذكر است كه بر اساس برنامه اقدام ارسالي از گروه اقدام مالي و وزارت اقتصاد كه در چارچوب مكاتبات وزير سابق اقتصاد با رياست گروه اقدام مالي بين دو تاريخ 10/ژوئن/2016 و 14/ژوئن/ 2016 اتفاق افتاد، 41 موضوع، مورد مطالبه اين گروه از جمهوري اسلامي ايران، در راستاي انطباق رژيم مبارزه با پولشويي و تأمين مالي تروريسم كشور با استانداردهاي مدنظر اين گروه بوده‌است. بر اساس اظهارات مقامات ذي‌ربط تاكنون بسياري از اقدامات انجام شده و 4 اقدام مهم و اساسي در اين زمينه باقي مانده‌است. اين 4 اقدام عبارتند از «تصويب كنوانسيون پالرمو»، «تصويب كنوانسيون مبارزه با تأمين مالي تروريسم»، «اصلاح قانون مبارزه با پولشويي» و «اصلاح قانون مبارزه با تأمين مالي تروريسم».

در اينجا صرفاً محتوای آن قسمت از توصيه‌هاي گروه اقدام مالی به ايران كه با کنوانسیون حاضر ارتباط می‌یابد تبيين مي‌شود. لازم به ذکر است که گروه اقدام مالی هر سال بيانيه‌هايي را صادر مي‌كند و در آن كشورها را از نظر ريسك همكاري با آن‌ها طبقه‌بندي مي‌كند و به كشورهاي ديگر هشدار مي‌دهد كه در تعاملات اقتصادي با اين كشورها، به اين رتبه‌بندي توجه داشته باشند. لذا از اين جهت طبقه‌بندي اين گروه ميتواند موجب همكاري و يا عدم همكاري در زمينه مالي بين كشورها گردد. البته به‌طور قطع نمي‌توان در خصوص ميزان تأثير عملي آن مخصوصا در ارتباط با رفع مشكلات تعاملات بين‌المللي ايران اظهارنظر مشخصي نمود. لازم به ذکر است که عربستان سعودي و رژيم غاصب صهيونيستي دو همكار ناظر (در حال ورود) گروه اقدام مالي هستند در تاريخ 10 جولاي 2017، براي مثال اسرائيل(در كنار ساير اعضا) بر خلاف منافع ايران راي داده است. در نمونه دیگر علي‌رغم تلاش فراوانِ ايران، نهايتا در اجلاس 23 ژوئن 2017 بازهم انتظار ايران جهت خروج از ليست اقدام متقابل برآورده نشده و علي‌رغم راي اكثريت كشورها بر اقدامات استاندارد و حتي بالاتر از استاندارد و خروج قطعي ايران از ليست اقدام متقابل، چهار نماينده آمریکا، آرژانتین، رژیم صهیونیستی (عضو ناظر) و نماینده شورای همکاری خلیج فارس، بدون استدلال فنی و صرفاً بر مبنای انگیزه‌های سیاسی خواهان اعمال مجدد اقدامات مقابله‌ای علیه ايران بودند و در نهايت در این اجلاس، ايران صرفاً بدون محدوديت زماني از ليست اقدام متقابل معلق باقي ماند. توضيح آن‌كه كشورهاي موضوع اقدام متقابل (بدترين وضعيت رده‌بندي كه در آن كشورهايي كه گروه اقدام مالي درباره آنها از اعضاي خود خواسته است نسبت به‌ آن ها اقدام متقابل شود) در حال حاضر تنها جمهوري دموكراتيك خلق كره را شامل مي‌شود. بعد از تعهد آقاي طيب‌نيا در اجلاس 24 ژوئن 2016 ایران از این لیست تعلیق شده است.

هم‌اكنون اهداف اين نهاد به تدريج گسترده‌تر شده و تنظيم استانداردها، تقويت اجراي موثر اقدامات حقوقي، قانوني و اجرايي مبارزه با تأمين مالي تروريسم و ساير تهديدات مرتبط با سيستم مالي بين‌الملي را نيز تحت پوشش قرار داده است. همچنين شايان ذكر است بر اساس نوع هدف‌گذاري در اين نهاد، اين نهاد ركني سياست‌گذار تلقي مي‌شود. به اين معنا كه تمام فعاليت‌هاي آن در مسير توليد اراده سياسي لازم به منظور انجام اصلاحات حقوقي و قانوني در سطح ملي در قلمروهاي پولشويي، تأمين مالي تروريسم، اشاعه سلاح‌هاي تخريب وسيع و ساير تهديدات سيستم مالي بين‌المللي است.

برنامه اقدام پذيرفته شده از سوي ايران در قبال سازمان مزبور، متضمن 2 طبقه مختلف است كه عبارتند از توصيه‌هاي ماهوي و توصيه‌هاي شكلي. توصيه‌هاي ماهوي ناظر بر مضاميني است كه از نظر اين گروه در راستاي ارتقاي استانداردهاي سيستم مالي ايران بايد در سيستم حقوقي كشور وارد شده يا حذف شود. توصيه‌هاي شكلي نيز متضمن مسائلي است كه از نظر اين گروه در راستاي ارتقاي كارايي سيستم مالي ايران در زمينه ايجاد يا بهره‌وري در سازوكارها و اقدامات و اعمالي مرتبط با اهداف گروه اقدام مالي بايد انجام دهد. در اين خصوص يكي از مهمترين توصيه‌هاي ماهوي اين كارگروه، لزوم بازنگري در تعريف تروريسم و تأمين مالي آن است. به اين منظور از ايران خواسته شده است تا ژانويه 2018 (28 دي‌ماه 1397) اولاً به كنوانسيون مبارزه با تأمين مالي تروريسم بپيوندد؛ ثانياً استثناي مقرر در تبصره «2» ماده (1) قانون مبارزه با تأمين مالي تروريسم مبني‌بر استثنا نمودن اعمال افراد، ملت‌ها يا گروه‌ها يا سازمان‌هاي آزادي بخش براي مقابله با اموري از قبیل سلطه، اشغال خارجي، استعمار و نژادپرستي از اعمال تروريستي را حذف نمايد (مخالفت با رويكرد صريح ايران نسبت به اين موضوع) و ثالثاً اقدامات تروريستي را با هر هدف كه باشند، جرم‌انگاري نمايد. در واقع فارغ از اينكه ايران به اين توصيه‌ها عمل خواهد نمود يا نه، اين توصيه‌ها موضع رژيم حقوقي كه پالرمو و كارگروه اقدام مالي جزئي از آن رژيم حقوقي تلقي مي‌شود در مقابل موضع حقوقي كشور راجع به تروريسم مشخص مي‌نمايد به نحوي كه تفاوت ديدگاه حقوقي اين دو رژيم حقوقي به روشني در آن قابل مشاهده است. [1]

[1] . بخش‌هایی از این تقریر، برگرفته از اظهارنظر مجمع‌مشورتی‌حقوقی در خصوص: «لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون سازمان ملل متحد براي مبارزه با جرائم سازمان‌یافته بين‌المللي» پژوهشکده شورای نگهبان است.