۷۳ درصد بودجه جاری صرف حقوق می‌شود

خبرگزاری فارس: مرکز پژوهش‌های مجلس تحلیلی در رابطه با مصارف لایحه بوجه ۹۷ کل کشور ارائه کرد. در چکیده این گزارش آمده است: مصارف عمومی دولت در سال ۱۳۹۷ (با رقم ۳۶۸۰ هزار میلیارد ریال) نسبت به مصوب سال ۱۳۹۶ (معادل ۳۴۶۸ هزار میلیارد ریال) حدود ۶.۱ درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۳۹۶ (۳۰۵۰ هزار میلیارد ریال) حدود ۲۰ درصد افزایش یافته است. اعتبارات هزینه‌ای در سال ۱۳۹۷ نسبت به مصوب سال ۱۳۹۶ معادل ۸.۶ درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد معادل ۱۶ درصد افزایش یافته است. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه نسبت به مصوب سال ۱۳۹۶ برابر ۱۵.۴ـ درصد کاهش و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال جاری حدود ۳۴ درصد افزایش یافته است. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی نسبت به مصوب سال ۱۳۹۶، ۴۴ درصد افزایش و نسبت به پیش‌بینی عملکرد این سال حدود ۴۸ درصد افزایش یافته است. سهم اعتبارات طرح‌های ملی، ردیف‌های متفرقه و استانی در تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ به ترتیب ۳۲، ۵۱ و ۱۷ درصد است، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در ردیف‌های متفرقه رقمی برابر ۳۰۷ هزار میلیارد ریال دارد. به دلیل آنکه اعتبارات ردیف‌های متفرقه معمولاً متمرکز و بدون اختصاص به دستگاه اجرایی معین و گاه حتی بدون تعیین محل مصرف در اختیار دولت بوده و بر حسب مورد بین دستگاه‌های اجرایی معین و گاه حتی بدون تعیین محل مصرف در اختیار دولت بوده و بر حسب مورد بین دستگاه‌های اجرایی و استان‌ها توزیع می‌شود، در عمل حقوق قوه مقننه در زمینه بررسی، تأیید و نظارت بر این بخش از اعتبارات عمرانی مخدوش می‌شود. در بین اعتبارات تملک دارایی‌های مالی، بازپرداخت اصل اوراق مالی با مبلغ ۲۳۰ هزار میلیارد ریال و اعتبارات موضوع واگذاری سهام با ۶۵.۵ هزار میلیارد ریال حدود ۹۵ درصد کل اعتبارات و بیشترین سهم را به خود اختصاص داده‌اند. با هر یک دلار کاهش قیمت نفت نسبت به آنچه دولت در لایحه بودجه پیش‌بینی کرده حدود ۲۰ هزار میلیارد ریال از منابع دولت کاسته خواهد شد، این موضوع شدت ریسک‌پذیری منابع بودجه و وابستگی آن به متغیر‌های خارج از کنترل را نشان می‌دهد. طبیعی است با وجود کسری تراز عملیاتی هر چقدر منابع عمومی با عدم تحقق روبه‌رو شود، عدم تخصیص اعتبار به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز افزایش خواهد یافت. تعداد ردیف‌های متفرقه از ۳۳۷ ردیف در سال ۱۳۹۶ به ۱۳۸ ردیف در سال ۱۳۹۷ کاهش یافته است و ۱۹۹ ردیف حذف شده از جدول ۹ یا به جدول ۷ منتقل شده یا مانند بخشی از یارانه نان و خرید تضمینی گندم به تبصره «۱۴» منتقل شده و یا حذف شده است، در مجموع اعتبارات متفرقه در جدول ۹ لایحه بودجه نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶، ۲۵۱ هزار میلیارد ریال کاهش یافته است. کل پرداختی به استان‌ها (مبتنی بر بودجه استانی) برابر با ۶۶۰ هزار میلیارد ریال و معادل ۱۸ درصد کل مصارف بودجه عمومی است که نسبت به سال ۱۳۹۶ از افزایش ۱۷۹ درصدی برخوردار است. علت این افزایش شدید، انتقال ردیف سه دستگاه آموزش و پرورش، بنیاد شهید و سازمان‌های برنامه و بودجه استان‌ها از جدول بودجه دستگاه‌های ملی (جدول ۷) به جدول بودجه استانی (جدول ۱۰) است. از مجموع ۶۶۰ هزار میلیارد ریال اعتبارات استانی، ۳۳۱ هزار میلیارد آن مربوط به دستگاه آموزش و پرورش، ۱۱۴ هزار میلیارد ریال مربوط به دستگاه به بنیاد شهید و ۲.۹ هزار میلیارد ریال مربوط به سازمان‌های برنامه و بودجه استانی است. بدین ترتیب از ۶۶۰ هزار میلیارد بودجه استانی، ۴۴۸ هزار میلیارد ریال مربوط به مجموع اعتبارات سه دستگاه مزبور است. در نتیجه باقیمانده اعتبارات استانی ۲۱۲ هزار میلیارد ریال خواهد بود که نسبت به ۲۳۵ هزار میلیارد ریال سال ۱۳۹۶، ۱۰ درصد کاهش یافته است. با وجود این تغییرات انجام شده نشان می‌دهد که نسبت به هزینه‌های استانی به درآمد‌های استانی برابر ۷۰ درصد است. بدین ترتیب ۳۰ درصد از درآمد استانی در اختیار استان‌ها نیست. ۷. پیش‌بینی عملکرد مصارف عمومی دولت در سال ۱۳۹۷ در این قسمت برمبنای عملکرد بودجه در سال‌های اخیر پیش‌بینی عملکرد اعتبارات هزینه‌ای، دارایی‌های مالی و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال ۱۳۹۷ ارائه شده است. ۱-۷- اعتبارت هزینه‌ای دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ برای اعتبارات هزینه‌ای رقم ۲.۷۶۴ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی کرده است. بیش از ۷۳ درصد اعتبارات هزینه‌ای صرف حقوق، دستمزد، مزایای کارکنان و بازنشستگان می‌شود. سایر اعتبارات هزینه‌ای نیز در فصولی مصرف می‌شوند که پرداخت آن‌ها اجتناب‌ناپذیر است؛ بنابراین بخش عمده اعتبارت هزینه‌ای در ساختار کنونی انجام وظایف دولت هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر است. با توجه به موارد مذکور و میزان تحقق اعتبارات هزینه‌ای در سال‌های گذشته پیش‌بینی می‌شود که در سال آینده حدود ۹۵ درصد این رقم تحقق یابد. به این ترتیب میزان عملکرد اعتبارات هزینه‌ای در حدود ۲۶۲۵ هزار میلیارد ریال برآورد می‌شود. ۲-۷- اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در این بخش از اعتبارات نیز تعهدات اجتناب‌ناپذیری مانند بازپرداخت اصل اوراق مالی اسلامی، بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی و بازپرداخت اصل وام‌های خارجی و تعهدات پرداخت نشده در سال‌های قبل وجود دارد که دولت ملزم به تأدیه این تعهدات است. در لایحه دولت نیز برای سال ۱۳۹۷ مبلغ ۲۳۰ هزار میلیارد ریال بازپرداخت اوراق مالی و ۳۰ هزار میلیارد ریال اعتبار جهت تسویه بدهی‌های دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی (اوراق تسویه خزانه و به صورت جمعی - خرجی) پیش‌بینی شده است. به علاوه، در لایحه مجوز انتشار ۵۰ هزار میلیارد ریال اوراق جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در سال ۱۳۹۷ نیز به دولت داده شده است که در صورت تحقق در طرف منابع می‌بایست در این بخش نیز محاسبه شود. با در نظر گرفتن مجموع موارد مذکور به همراه ۱۳ هزار میلیارد ریال بازپرداخت وام‌های خارجی، حداقل اعتبار مورد نیاز برای این بخش به ۳۲۳ هزار میلیارد ریال می‌رسد که البته بخش زیادی از اعتبارات موضوع واگذاری سهام همچون تهاتر بدهی‌های ایدرو و ایمیدرو و شرکت ملی صنایع پتروشیمی از دولت در آن دیده نشده است. به صورت خلاصه می‌توان گفت: در سال ۱۳۹۷ با اطلاعات موجود حداقل ۳۲۳ هزار میلیارد ریال تعهدات اجتناب‌ناپذیر در بخش تملک دارایی‌های مالی خواهیم داشت. ۳-۷- اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از آنجا که اعتبارات دارایی‌های سرمایه‌ای باقیمانده و تفاضل اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های مالی از منابع است با توجه به پیش‌بینی تحقق درآمد ۳۴۸۹ هزار میلیارد ریالی دولت در سال ۱۳۹۷ پیش‌بینی می‌شود که در صورت عدم افزایش سایر هزینه‌ها در قانون بودجه سال ۱۳۹۷، ۵۴۰ هزار میلیارد ریال به بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص یابد. باید توجه داشت که رقم فوق ترکیبی از پرداخت نقدی و اوراق خواهد بود. نتیجه‌گیری ۱. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ معادل ۷۵ درصد مصارف عمومی دولت به اعتبارات هزینه‌ای اختصاص یافته است، این سهم برای پیش‌بینی عملکرد بودجه در سال ۱۳۹۶ معادل ۷۸ درصد است. از نظر مقدار اسمی نیز اعتبارات هزینه‌ای در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ نسبت به پیش‌بینی عملکرد بودجه سال ۱۳۹۶ حدود ۱۵ درصد و نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶ حدود ۸.۹ درصد افزایش نشان می‌دهد. ۲. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ با رقم ۶۰۴ هزار میلیارد ریال نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶، معادل ۱۵.۴ درصد کاهش و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۳۹۶ برابر ۳۴ درصد افزایش یافته است. سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مصارف عمومی دولت در سال ۱۳۹۶ حدود ۱۶ درصد است و عملکرد این رقم برای سال ۱۳۹۶ حدود ۱۵ درصد پیش‌بینی می‌شود. البته دولت در قالب تبصره «۱۹» لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ تلاش کرده است که با استفاده از ۱۰ درصد منابع ورودی صندوق توسعه ملی، برخی از طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای را در قالب مشارکت با بخش خصوصی انجام دهد. ۳. در صورت عدم تحقق منابع دولت به خصوص در بخش صادرات نفت خام و میعانات گازی بیشترین آسیب به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خواهد رسید. برای مثال در صورت کاهش یک دلاری قیمت نفت ۲۰ هزار میلیارد ریال و کاهش صادرات نفت خام، معادل روزانه ۱۰۰ هزار بشکه، ۳۵ هزار میلیارد ریال از منابع در دسترس برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کاسته خواهد شد. ۴. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ حدود ۳۱۱ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. پیش‌بینی می‌شود عملکرد این رقم را در سال جاری ۲۱۰ هزار میلیارد ریال باشد، گفتنی است ۷۰ هزار میلیارد ریال نیز برای پرداخت سود اوراق منتشر شده در سا‌ل‌های قبل در نظر گرفته شده است. ۵. اعتبارات متفرقه در لایحه سال ۱۳۹۷ با رقم ۴۳۲ هزار میلیارد نسبت به مصوب سال ۱۳۹۶، ۲۵۱ هزار میلیارد ریال کاهش یافته است. این موضوع ناشی از این است که ۱۹۹ ردیف از جدول متفرقه به جدول ۷ یا مانند بخشی از یارانه نان و خرید تضمینی گندم به تبصره «۱۴» منتقل شده و یا حذف شده است. ۶. منابع استانی حدود ۲۵ درصد منابع عمومی و مصارف استانی ۱۸ درصد مصارف عمومی دولت است. این موارد در قانون بودجه سال ۱۳۹۶ به ترتیب ۲۶ و ۶.۷ درصد بوده است. با توجه به انتقال اعتبارات آموزش و پرورش، بنیاد شهید و سازمان برنامه و بودجه به بخش اعتبارات استانی شاهد افزایش نسبت مصارف استانی به درآمد‌های استانی از ۲۶ درصد در قانون بودجه سال ۱۳۹۶ به ۶۶ درصد در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ بوده‌ایم. با توجه به افزایش روزافزون هزینه‌های جاری (به خصوص حقوق دستمزد کارکنان دولت و بازنشستگان) و اعتبارات لازم جهت تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت اصل اوراق مالی) و افزایش کسری تراز عملیاتی لازم است که در بخش مصارف پیشنهاد‌های زیر در دو سطح کوتاه‌مدت و میان‌مدت مورد توجه قرار گیرد: ۱- بخش زیادی از مشکلات بودجه‌ای کشور ناشی از ساختار معیوب بودجه‌ریزی و دستگاه‌محور بودن بودجه‌ریزی کشور است. تغییر شیوه بودجه‌ریزی از دستگاه‌محور به مأموریت‌محور می‌تواند بخشی از اعتبارات را آزاد کرده و در شرایط تغییر شدید اوضاع اقتصادی با کم کردن یا افزودن به مأموریت‌های دولت با شرایط نامساعد مقابله کرد. این امر نیازمند داشتن برنامه‌ای برای تحول در شیوه انجام امور عمومی دولت است که در قالب تحول در مدیریت بخش عمومی کشور قابل انجام است. ۲. طبیعی است که هر چه دولت بزرگ‌تر باشد و نقش پررنگ‌تری در اقتصاد داشته باشد در مقابل نوسانات اقتصادی آسیب‌پذیرتر خواهد بود. تراکم‌زدایی و واگذاری تصدی‌ها به نهاد‌هایی مانند شهرداری‌ها و بخش خصوصی باعث چابک شدن دولت و افزایش انعطاف‌پذیری دولت در مواجهه با حوادث ناخواسته می‌شود. ۳. یکی از اشکالات بودجه‌ریزی کشور وابستگی شدید بودجه دولت به عواید حاصل از صادرات نفت خام است. رفع این آسیب نیازمند اصلاحات ساختاری هم در شیوه انجام وظایف دولت و هم در شیوه انجام تعیین محدوده وظایف دولت است. ۴. استفاده بیش از اندازه از اوراق تعهدزا برای تأمین درآمد در بودجه‌های سالیانه باعث شده است که در سال مالی ۱۳۹۷، علاوه بر ۲۱۰ هزار میلیارد اعتبار لازم برای بازپرداخت اصل اوراق، ۷۰ هزار میلیارد ریال نیز جهت پرداخت سود اوراق مالی نیاز باشد. در صورت عدم کنترل سهم اوراق مالی در تأمین مالی بودجه کشور در سال‌های آتی پایداری مالی دولت با چالش مواجه خواهد شد. ۵. تحمیل بار مالی جدید به دولت از طریق ارائه پیشنهاد‌هایی برای گسترش خدمات دولتی، بودجه سال ۱۳۹۷ را آسیب‌پذیر خواهد کرد.