الهام: سازمان ثبت نباید زیر نظر قوه قضائیه باشد

عیارآنلاین: مدتی است مفاد انتزاع سازمان ثبت از قوه قضائیه و الحاق آن به وزارت کشور در مجلس شورای اسلامی مطرح شده که واکنش‌های زیادی را در پی داشته است. در همین رابطه دکتر غلام‌حسین الهام، عضو هیئت‌علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران و عضو سابق شورای محترم نگهبان، پیرامون این مسئله با عیارآنلاین، گفتگو کرد که متن آن به شرح زیر است:

نظر شما درباره انتزاع سازمان ثبت از قوه قضائیه و انتقال آن به وزارت کشور چیست؟

زمانی انتقال سازمان ثبت را به وزارت دادگستری پیشنهاد دادند. با توجه به برداشتی که شورای نگهبان داشت و وظایف وزارت دادگستری را حصری می‌دانست، مانع از این انتقال شدند. اما چون وزارتخانه‌های دیگر را حصری نمی‌داند، اشکال نمی‌گیرد و قبول می‌شود.

یک زمانی هم همین مسئله با یکی از وزرای اسبق دادگستری مطرح شد و ایشان هم می‌گفت اگر انتقال سازمان ثبت را به یک وزارتخانه نامرتبط مثل وزارت ورزش و جوانان (البته مثال از بنده است) پیشنهاد بدهند، شورای نگهبان از آن ایراد نمی‌گیرد. اما اگر بگوییم انتقال به وزارت دادگستری، ایراد می‌گیرد و وظایف این وزارتخانه را حصری می‌داند. البته فکر می‌کنم مسئله تغییر کرده است و شورای نگهبان روی حصری بودن وزارت دادگستری دیگر حساسیتی مثل سابق ندارد. خیلی قوانین تصویب شد که باید از حصری بودن وزارت دادگستری عبور کرد.

در حال حاضر، وزارت دادگستری عضو هیئت عالی واگذاری شرکت‌های دولتی و خصوصی‌سازی است که این شرایط نشان می‌دهد از محدودیت و حصر وظایف وزارت دادگستری عبور شده است؛ مگر اینکه برخی امور را ذاتاً شورای نگهبان بخواهد جزء قوه قضاییه به حساب آورد. در اینجا اگر شورای نگهبان سازمان ثبت را وابسته به قوه قضاییه بداند، با انتقال آن به وزارت کشور هم مخالفت خواهد کرد.

در این طرح باید انتزاع سازمان ثبت از قوه قضاییه تصویب شود. اگر این مسئله تصویب بشود، حالا چه الحاق آن به وزارت دادگستری در دستور قرار بگیرد و چه غیر وزارت دادگستری، تفاوت چندانی نمی‌کند؛ زیرا مسئله اصلی جدایی از قوه قضائیه است. بعد از جدایی نیز الحاق به وزارت دادگستری نسبت به سایر وزارتخانه‌ها اولویت دارد.

مهم‌ترین دلایل شما در مورد ضرورت انتزاع سازمان ثبت از قوه قضائیه چیست؟

استدلال بنده برای انتزاع سازمان ثبت از قوه قضائیه، خود قانون اساسی است. قانون اساسی مجرای اعمال قوا را مشخص کرده است. هر قوه‌ای یک مجرای اجرایی و اعمال قوه دارد؛ قوه مقننه مجرایش مجلس است، لذا تصریح دارد اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است. اعمال قوه مجریه از طریق رئیس‌جمهور و هیئت‌وزیران است و موارد خاصی هم تصریح شده که استثنائاً بر عهده رهبری است.

اما در مورد قوه قضائیه، اصل شصت‌ویکم می‌گوید اعمال قوه قضائیه باید به وسیله دادگاه‌های دادگستری باشد. این مجرا حصری است یعنی قوه قضائیه به معنای دادگاه است و تصریح دارد قوه قضائیه هیچ چیز غیر از دادگاه را نباید در بر گیرد. ممکن است استثنائاً یک اموری غیر از دادگاه هم در شمول کار قوه قضائیه قرار گرفته باشند، ولی چون استثنا هستند، در قانون نص دارند، مثل سازمان بازرسی کل کشور، دیوان عدالت اداری و سازمان قضایی نیروهای مسلح و دادگاه‌های نظامی. این‌ها مبتنی بر نص هستند و در قانون بیان شده است که ملحق به قوه قضائیه شوند. اگر محدوده قوه قضائیه از چارچوب دادگاه فراتر برود، یعنی تفکیک قوا نقض شده است. در حالی که تصریح قانون اساسی است که قوای حاکم در کشور مستقل هستند و از یکدیگر تفکیک شده‌اند. لذا یک سری امور تقنینی هستند و یک سری اموری نیز قضایی‌اند که مربوط به دادگاه می‌شود؛ هر آن چه که غیر از این دو است، مربوط به امور اجرایی می‌شود.

اصل ۱۶۰ قانون اساسی در مورد وظایف وزارت دادگستری، بیان می‌کند که مسئولیت همه مسائل مربوط به روابط سه قوه مربوط به این وزارتخانه است. اگر یک مسئله‌ای در کشور، شأن مشترک در بین قوا داشته باشد که بتوان گفت نیاز به استفاده از قوه قضائیه هم هست، مثلاً در شورای عالی ثبت برای حل اختلافات ثبتی بگویند یک قاضی هم لازم هست یا مثلاً شوراهای حل اختلافات مالیاتی که یک قاضی هم در آن نقش پیدا می‌کند؛ در اینجا چه جایگاهی هماهنگ می‌کند که این سازمان‌ها به یکدیگر ارتباط پیدا کنند؟ به نظر بنده، از حیثیت ارتباطی و شأن ربطی که در قانون بیان شده است، برمی‌آید که این «وظایف ربطی» را به وزارت دادگستری بدهیم؛ مثلاً در مورد ثبت، ممکن است این ربط قبول شود. در پزشکی قانونی این ربط وجود دارد.

اما سازمان ثبت مربوط می‌شود به حقوق ناظر بر مالکیت و تثبیت آن حقوق؛ این شأن حقوقی پر رنگی دارد اما شأن حقوقی به معنای شأن قضایی نیست. بعضی تصور می‌کنند هر مسئله‌ای که حقوقی است، قضایی هم هست؛ در حالی که این اشتباه است. اگر این‌گونه باشد، ثبت احوال بیشتر حقوقی است، اما چون ثبت احوال از قدیم زیر نظر وزارت کشور بوده، به این فکر نیفتاده‌اند که آن را به قوه قضائیه ملحق کنند.

یک اتفاق اشتباه همین است که هر سازمانی که قبل از انقلاب وابسته به وزارت دادگستری بوده، به قوه قضائیه ملحق شده است؛ در حالی که شأن وزارت دادگستری آن زمان هم تفکیک شده بود. مثلاً دادسرا زیر نظر وزیر دادگستری است و ریاست فائقه بر دادسرا دارد.

بنابراین دادسرا یک شأن اجرایی داشت. اما دادگاه‌ها زیر نظر وزیر دادگستری به شکل سلسله مراتب نبود. ساختار، اداری بود و حکم را وزیر دادگستری می‌زد، اما در بعضی موارد حکم عالی‌ترین نهاد یعنی شاه را نیاز داشت. این اقدام در مواردی مصونیت بعد از نصب را هم ایجاد می‌کرد و وزیر دادگستری اجازه مداخله نداشت.

اگر بخواهیم جمع‌بندی کنیم، اساساً ثبت هیچ وقت شأن قضایی نداشته است و هر امر حقوقی لزوماً امر قضایی نیست. کل دولت باید در چارچوب امور حقوقی جا بگیرد. خیلی امور حقوقی هستند، اما بحث قضا اختصاص به قضا دارد. قضا هم معنای محدود دارد. اعمال قوه قضائیه حصر و محدودیت دارد و فقط از طریق دادگاه‌های دادگستری است. دادگاه‌های نظامی هم طبق اصل ۱۷۲ قانون اساسی، ملحق می‌شود به دادگاه های دادگستری. بنابراین آنچه غیر از دادگاه است و نصّی هم از قانون اساسی ندارد، اگر به وسیله قوه قضائیه اداره شود، بر خلاف قانون اساسی است.

با قانون عادی می‌تواند انتقال پیدا کند؟

بله، با قانون عادی می‌تواند جابه‌جا بشود. یعنی در چارچوب دولت است.

استدلالی هم که مسئولین قوه قضائیه دارند، این است که می‌گویند سازمان ثبت یک سری وظایف شبه‌قضایی دارد و بحث شبه‌قضایی را مطرح می‌کنند. نظر شما در این رابطه چیست؟

اگر این‌گونه باشد، هیئت‌های ممیزی مالیاتی، کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری را هم داریم. اگر بخواهیم این‌قدر سختگیرانه عمل کنیم، در کلیه اموری که قاضی مداخله می‌کند، خلاف قانون اساسی است و باید همه آن‌ها را از قوه مجریه خارج کنیم و به قوه قضائیه بدهیم.

اگر این‌طور شود تجدید نظر مسائل، مجدد در قوه قضاییه هم مطرح می‌شود و یک مرحله اضافه می‌شود. این مسئله مهمی نیست؟

اشکالی ندارد مطرح شود. در تصمیمات اداری هم اگر کسی از تخلفات یا تصمیمات اداری شکایت داشته باشد، به دیوان عدالت مراجعه می‌کند. یا حتی بعضی از نهادها به دادگستری مراجعه می‌کنند و تظلم می‌کنند. برای مثال اظهار می‌کنند شهرداری حقم را ضایع کرده است یا تصمیم شهرداری برای توسعه شهر و خیابان‌کشی خلاف بود. در اینجا دیوان عدالت هم رسیدگی نکند، دادگستری رسیدگی می‌کند آن یک تظلم است و می‌توان مراجعه کرد و گفت این سند به نام من بوده است ولی آن را ندادند.

یعنی حضور قاضی شأن قضایی به آن کمیسیون نداده است؟

در بحث قضا یک نکته شکلی داریم که با بحث فقهی متفاوت است. از نظر فقهی اعتبار و شأنیت با قاضی است ولی از نظر حقوقی و عرفی اعتبار با دادگاه است. دادگاه یک هویتی است مستقل از قاضی. برای مثال، من قاضی شعبه چند دادگاه «الف» هستم یا مستشار دادگاه «ب» هستم. اینجا صلاحیت با دادگاه است. برای مثال دادگاه کیفری یک صالح است. اگر رئیس دادگاه کیفری یک منتقل بشود به قزوین پرونده‌ها را با خودش می‌برد؟ پرونده‌ها باقی می‌ماند در دادگاه. لذا اگر شأن را به دادگاه دادیم، در زمان انتقال قاضی، ولایتش ساقط می‌شود اما ولایت دادگاه هیچ وقت ساقط نمی‌شود.

در مورد بحث ماده ۲۲ و ۴۸ قانون ثبت که شورای نگهبان آبان‌ماه گذشته تخصیص زد، عده‌ای قائل هستند که اگر سازمان ثبت در دولت بود می‌توانست لایحه بدهد و از ابطال این قوانین که الآن عملاً باطل شده‌اند جلوگیری کند. در همین رابطه و به استناد ماده ۶۲ احکام دائمی صندوق توسعه کشور قضات به راحتی سند عادی را نسبت به شخص ثالث معتبر می‌دانند و به راحتی با اسناد عادی، اسناد رسمی را باطل می‌کنند. همین مسئله یکی از معضلاتی است که بانک‌ها با آن روبه‌رو هستند و اسناد رهنی بانک‌ها به این وسیله باطل می‌شود. اگر سازمان ثبت در قوه مجریه بود اولاً امکان مطالبه‌گری از سازمان ثبت برای اصلاح این قانون بیشتر فراهم می‌شد؛ ثانیاً سازمان ثبت با ابتکار عمل خودش لایحه می‌داد و این مسائل را اصلاح می‌کرد.

نظر شما در این رابطه چیست؟

این یک مصداقش است. مصادیق متعدد دیگری هم وجود دارد مثل همین طرح کاداستر؛ حدود نیم قرن است که این طرح در کشور عملیاتی نشده است و هنوز هم اطلاعات این سیستم دقیق نیست. الآن هم بیاورند نشان دهند که چقدر ملک هست، نمی‌توان به آن اعتماد کرد و با این وضعیت هیچ‌وقت هم تمام نمی‌شود. زیرا۵۰ درصد از پرونده‌های دادگستری، پرونده‌های ملکی هستند و آراء همه این پرونده‌ها بر وضعیت املاک تأثیر می‌گذارد.

یک وجه دیگرش این است که در بحث مالکیت فکری، سازمان ثبت محوریت و نمایندگی جمهوری اسلامی در ثبت مالکیت فکری نهادهای مختلف است، درحالی که این نهاد با بسیاری از وزارتخانه‌های دیگر دولتی درگیر است از وزارت جهاد، بهداشت، علوم، صنعت و معدن گرفته تا صداوسیما که یک دامنه گسترده‌ای از نهادها در شکل می‌دهد؛ در صورتی که سازمان ثبت در قوه مجریه نباشد، چگونه می‌تواند این‌ها را هماهنگ کند؟

در رابطه با ارتباط سازمان ثبت با معاونت علمی ریاست جمهوری گزارش‌هایی هست مبنی بر این که در این سازمان، ثبت‌های فکری عجیبی انجام می‌شود برای نمونه یک دانش آموز در این سازمان، ثبت کرده بود که با اثر مویینگی انرژی برق تولید کند و این ثبت رسمی شده بود.

نظر شما در این‌باره چیست؟

طبیعتاً سازمان ثبت قادر به تشخیص کارشناسی این مسئله نیست و از این خلط‌ها در کار متعدد وجود دارد. اگر قرار باشد ما همه اختلافات را مبنا قرار دهیم هیچ نهادی نباید وجود داشته باشد الا قوه قضائیه و همه امور را باید به این قوه سپرد چون در همه جا رگه‌هایی از اختلاف پیش می‌آید. ما حتی در مسئله قضا هم بحث داریم که قضا از نظر فقهی دعوا و مرافعه است و حتی اجرای مجازات هم مرافعه نیست، اجرای حدود هم مرافعه نیست. اگر مرافعه‌ای شد نیاز به ورود قضایی هست.

به عنوان سؤال پایانی، در حال حاضر رئیس سازمان ثبت در کل کشور تنها به رئیس قوه قضائیه پاسخگو هست؛ در حالی که خودش منصوب رئیس قوه قضائیه است که باید به او پاسخگو باشد. حقوقدان‌ها و اقتصاددانان قائل هستند که این مسئله از مصادیق بارز «تضاد منافع» و بستر بسیار مساعدی برای فساد است.

نظر شما نسبت به این موضوع چیست؟

کاملاً درست است. یکی از دلایل تفکیک این امور از قوه قضائیه همین است که قوه مجریه در برابر همه عملکردش به مجلس شورای اسلامی پاسخگو است. بله، در این حالت رئیس‌جمهور یا وزیر دادگستری منافعی به دست می‌آورند که رئیس سازمان ثبت را منصوب کنند ولی منافع به گونه‌ای است که وضعیت وزیر دادگستری و رئیس‌جمهور در اختیار قوه مقننه است؛ در نتیجه، وحدت منافعی ایجاد نمی‌کند که احتمال بروز فساد را ایجاد نماید. حتی خود قوه قضائیه یا سازمان بازرسی می‌توانند نضارت خودشان را به صورت موازی داشته باشند.