جزئیات ایرادات قانونی و حقوقی بودجه ۹۵

خبرگزاری مهر: در مقدمه گزارش مرکز مطالعات و پژوهش‌های بنیادی انقلاب اسلامی درباره لایحه بودجه سال آینده آمده است: دوره زماني تهيه، تصويب و اجراي بودجه ۱۳۹۵ داراي اهميت بسياري است، چرا که اجرای بودجه ۱۳۹۵، همزمان با رفع تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی برعلیه كشورمان خواهد بود؛ تحریم‌هایی كه ظرف چهار سال اخير محدودیت‌های بی‌سابقه‌ای را بر صادرات نفت، نقل‌وانتقال ارز و تجارت بين‌‌المللي تحميل كرد. رفع اين تحریم‌ها انتظارات زيادي را بين مردم و فعالان اقتصادي براي بهبود سريع وضعيت اقتصادي كشور ايجاد كرده است. اين در حالي است كه اين لايحه در شرايطي تهيه و تنظیم‌شده است كه قيمت نفت به‌عنوان يكي از متغيرهاي اثرگذار بر اقتصاد ايران و بودجه كشور به پایین‌ترین قيمت خود در ۱۲ سال اخير رسيده است (ميانگين قيمت سالانه نفت كه در سال ۲۰۰۴ حدود ۳۶ دلار بوده است، صرف‌نظر از نوسانات به اوج خود در سال ۲۰۱۲ به حدود ۱۱۰ دلار افزايش یافت و پس‌ازآن با سقوط مداوم، در دوماهه اول سال ۲۰۱۶ به حدود ۲۷ دلار رسيده است). علاوه بر اين، پايان دوره زماني برنامه پنجم توسعه و ابهام در رويكرد دولت و مجلس درباره برنامه ششم توسعه نيز داراي اهميت است. دولت با اين استدلال كه منتظر اجرايي شدن «برجام» بوده است، ضمن تأخیر در ارسال لایحه برنامه ششم، لايحه بودجه ۱۳۹۵ كل كشور را به‌جای ۱۵ آذر، در تاريخ ۲۷ دی‌ماه ۱۳۹۴ تقديم مجلس شوراي اسلامي كرد. در اين گزارش در ابتدا تركيب منابع و مصارف بودجه ارائه و تحليل خواهد شد. در بخش دوم پیش‌بینی‌های انجام‌شده درباره منابع و مصارف بيان و ارزیابی‌شده است و سپس در بخش سوم جهت‌گيري‌هاي سياست‌هاي دولت در اين لايحه بررسي مي‌شود. در بخش پاياني ضمن بيان چالش‌های بودجه، راهكارهاي اساسي براي اصلاح وضعيت كنوني بیان‌شده است. البته در بخش راهکارهای اساسی گزارش مرکز مطالعات و پژوهش‌های بنیادی انقلاب اسلامی درباره لایحه بودجه سال آینده تصریح شده است: بودجه سالانه كل كشور همانند تصویري است كه در یک‌زمان خاص از سيماي مديريت بخش عمومي كشور گرفته می‌شود. کاستی‌ها و ناترازي‌هاي اين تصوير طبعاً نشان‌دهنده وجود مشكلاتي در محدوده وظايف دولت، شیوه‌های تأمين مالي، عدم تحول در شیوه‌های انجام وظايف دولت و کاستی‌های تقسیم‌کار بين سطوح مختلف مديريتي در كشور و غيره است. اين مشكلات هنگامی‌که با رفتارها و سیاست‌های دولت‌ها ادغام می‌شود، محصولي جز استفاده از ابزار مهم بودجه براي گذران امور روزمره دولت در پي نخواهد داشت. از طرف ديگر سطح توقعات از بودجه را نيز بايد متعادل كرد. طبعاً در کوتاه‌مدت نمي‌توان انتظار تحول در ساختارهاي اداري و مالي داشت. با توجه به نكات فوق پيشنهاد می‌شود راهكارهاي زير براي کوتاه‌مدت و ميان‌مدت در دستور كار دولت قرار گيرد. ۱-۱- کوتاه‌مدت: منظور از کوتاه‌مدت در این گزارش اقدامات قابل توصيه براي اعمال درباره لايحه بودجه ۱۳۹۵ كل كشور است: الف. همانگونه كه در بخش‌های مختلف گزارش بيان شد، بودجه ۱۳۹۵ داراي بيش برآورد است. به‌عبارت‌دیگر منابع و مصارف به‌طور صوري تراز شده‌اند. طبعاً يكي از وظايف مهم مجلس شوراي اسلامي در هنگام بررسي و رأي به بودجه، بررسي صحت و دقت برآوردها و پیش‌بینی‌های انجام‌شده در بودجه است. بيش‌برآورد منابع بيش از هر چيزي، موجب آسيب ديدن حق مقنن در تصويب بودجه است؛ زيرا در مرحله اجرا، دولت‌ها متناسب با منابع تحقق‌یافته مصوبات بودجه‌ای را اجرا خواهند كرد و در صورت بيش برآورد منابع، در عمل، اجراي اين مصوبات تابع سلايق قوه مجريه خواهد شد و عملاً حقوق مقنن در بررسي و رأي به بودجه مخدوش خواهد شد. نكته مهم آن است كه ارزیابی بودجه کار مقنن است اما درواقع اصلاح ارقام بودجه وظيفه مجلس شوراي اسلامي نيست، بلكه با توجه به مباني كارشناسي و حقوقي، تهيه و اصلاح بودجه وظيفه دولت است. دستكاري و تغيير ارقام توسط قوه مقننه در عمل اين قوه را شريك در تهيه بودجه كرده و صلاحیت‌های نظارتي مجلس را مخدوش خواهد كرد. لذا توصيه می‌شود مجلس شوراي اسلامي با دقت پیش‌بینی‌های انجام‌شده درباره منابع را بررسي كرده و درصورتی‌که بيش برآورد منابع را احراز كرد از دولت بخواهد تا رسماً نسبت به اصلاح ارقام اقدام كند و در صورت عدم پذيرش اين موضوع توسط دولت، كليات بودجه را رد كرده و لايحه را جهت اصلاح به دولت بازگرداند. ب. همانگونه كه ذكر شد با توجه به احکام پیشنهادشده در لایحه بودجه ۱۳۹۵ می‌توان نتیجه گرفت که دولت ترجیح داده است که در شرایط کنونی هیچ‌گونه وجهی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز به صندوق توسعه ملی واریز نکند. اين رويه خلاف سیاست‌های كلي برنامه ششم توسعه و سیاست‌های كلي اقتصاد مقاومتي و برنامه پنجم است و در صورت تأييد توسط مجلس، در عمل فلسفه وجودي ايجاد صندوق توسعه ملي را به مخاطره خواهد انداخت. با توجه به استدلال مقامات دولت مبني بر كاهش شديد منابع حاصل از صادرات نفت (به دليل كاهش کم‌سابقه قيمت نفت) توصيه می‌شود مجلس شوراي اسلامي به‌طور محدود و مشخص در صورت تائید ضرورت و سقف هزینه‌ها، اين منابع را به‌صورت قرض در اختيار دولت قرار دهد و دولت را مكلف به بازپرداخت منابع صندوق در طول سالهاي معين كند. ج. با توجه به پیش‌بینی‌های موجود درباره تداوم سطح كنوني قیمت‌های نفت در طي حدود دو سال آينده هرگونه افزایش حقوق، افزایش یا ایجاد فوق‌العاده‌ها، و مزایا در كليه سطوح و كليه دستگاه‌ها ممنوع شود. همچنين هرگونه استخدام از محل درآمدهای اختصاصی ممنوع شود. د. با توجه به عدم وجود آمارهاي قابل اتكا درباره عملكرد مالي دولت در سطوح دستگاهي و به تفكيك فصول هزینه‌ای و استاني از دولت خواسته شود تا اطلاعات عملكرد سه سال اخير را به تفکیک‌های فوق، ظرف شش ماه اول سال ۱۳۹۵ منتشر كند. ه. دولت، منابع و مصارف قانون هدفمندي سازي یارانه‌ها را به تفكيك بیان‌شده در قانون به مجلس شوراي اسلامي تقديم كند و مجلس آن را تصويب نمايد. و. انتشار اوراق تعهدزا در سطوح پيشنهادي دولت، براي پايداري وضع مالي دولت در آينده بسيار مخاطره‌آميز بوده و ضمن ایجاد مشکلات متنوع، به معنی ایجاد تعهدات با سقف نامشخص برای دولت‌ها و آیندگان خواهد بود. دولت طبق ماده (۲) قانون «رفع موانع توليد رقابت‌پذير و ارتقاي نظام مالي كشور» موظف بوده است تا همزمان با ارائه لايحه بودجه، جدول بدهي‌ها و مطالبات قطعي شده و تعهدات دولت به اشخاص حقوقي خصوصي و تعاوني و مؤسسات عمومي غيردولتي و بانك‌ها و مؤسسات اعتباري و تعهدات آنها به دولت كه به تأييد سازمان حسابرسي رسيده است را به مجلس شوراي اسلامي ارائه كند كه اين حكم توسط دولت اجرانشده است. لذا اولاً از دولت خواسته شود تا جدول موضوع اين حكم را در اختيار مجلس شوراي اسلامي قرار دهد و ثانياً به‌صورت مشخص سقف انتشار اوراق و نوع آنها و محل هزينه كرد منابع حاصل از انتشار آنها توسط مجلس شوراي اسلامي مشخص شود. ۱-۲- میان‌مدت: ضرورت اصلاح مديريت بخش عمومي كشور بيش از پنج دهه است كه آشکار شده است؛ اما واقعيت آن است که به دلايل گوناگون ازجمله دسترسي به منابع سهل‌الوصول و بدون نياز به پاسخگويي حاصل از نفت و گاز، عدم وجود الگويي براي بازآفريني دولت و عدم تلاش‌های نظري و عملي براي طراحي الگوي اداره امور عمومي در كشور، در كنار ديدگاه کوتاه‌مدتی كه بر مسئولان قوه مجريه و مقننه حاكم است مانع تحول جدي در اين حوزه شده است. اينك با كاهش قابل‌توجه قيمت نفت، اجماع نسبي درباره عدم امكان تداوم روندهاي فعلي بين مسئولان، تأكيدهاي مكرر مقام معظم رهبری در سياستهاي كلي ابلاغی، از جمله سیاست‌های كلي اقتصاد مقاومتي و سیاست‌های كلي برنامه ششم توسعه، و حل‌ و فصل پرونده هسته‌ای، فرصت براي انجام اصلاحات ساختاري فراهم‌ شده است كه در اين رابطه می‌توان به موارد زير اشاره كرد: الف. بخش زیادی از مشکلات بودجه‌ای کشور ناشی از ساختار معیوب بودجه‌ریزی و دستگاه‌محور بودن بودجه‌ریزی کشور است. تغییر شیوه بودجه‌ریزی از دستگاه‌محور به مأموریت‌محور می‌تواند بخشی از اعتبارات را آزاد کرده و در شرایط تغییر شدید اوضاع اقتصادی، با کم‌کردن یا افزودن به مأموریت‌های دولت امکان مقابله با شرایط نامساعد را فراهم کند. اين امر نيازمند داشتن برنامه‌اي براي تحول در شيوه انجام امور عمومي دولت است که در قالب تحول در مديريت بخش عمومي کشور قابل انجام است. ب. هرچه دولت بزرگ‌تر باشد و نقش پررنگ‌تری در اقتصاد داشته باشد، در مقابل نوسانات اقتصادی آسیب‌پذیرتر خواهد بود. تراکم‌زدايي و واگذاری تصدی‌ها به نهادهايي مانند شهرداري‌ها و بخش خصوصی باعث چابک شدن دولت و افزایش انعطاف‌پذیری دولت در مواجهه با حوادث ناخواسته می‌شود. لذا پيشنهاد می‌شود بازنگری نقش و وظایف دولت از طرق زير در دستور كار قرار گيرد: بازنگری تدریجی وظایف و مأموریت‌های هریک از دستگاه‌های اجرایی با رویکرد حذف وظایف غیرحاکمیتی از وظایف و مأموریت‌های قانونی دستگاه مربوطه براساس اولویت‌بندی بین دستگاه‌ها؛ تفکیک امور ملی از محلی و تمرکززدایی از نظام مالی و اداری کشور و واگذاری برخی از خدمات عمومی که درحال حاضر توسط دولت انجام می‌شود به مدیریت‌های محلی. ج. از جمله ویژگی‌های بودجه عمومی دولت در ایران، وابستگی آن به منابع ریالی حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی است. منابع ریالی حاصل از فروش نفت نیز متأثر از سه متغیر قیمت نفت خام، میزان صادرات و نرخ تبدیل ارز (دلار) به ریال است. دو متغیر قیمت نفت خام و میزان صادرات ازجمله متغیرهای برون‌زای اقتصاد ایران است كه مقدار آنها علاوه ‌بر شرایط حاكم بر بازار جهانی نفت تابع تحولات سیاسی نیز هست، ازاین‌رو میزان دستیابی به مقادیر هدفگذاری شده برای آنها با ریسك عدم تحقق مواجه است. عدم توجه به چنین ریسكی، آسیب‌پذیری بودجه دولت را افزایش داده است. ورود بودجه‌های سنواتی به بحث نرخ تبدیل دلار به ریال موجب شده است تا تضمین نرخ ارز تابع سیاستگذاری مالی (بودجه‌ای) شود و این رابطه میان سیاست بودجه‌ای (مالی) و متغیر ارزی، سبب‌ساز پیروی سیاست‌های ارزی از سیاست‌های بودجه دولت شده است. از طريق تعيين قاعده مالي (سقف گذاري ريالي براي هزینه‌های دولت و همزمان تكليف به دولت براي كاهش كسري بودجه بدون نفت)، می‌توان ضمن ایجاد فضا برای ایفای نقش مؤثر و مستقل بانك مركزی در تعیین سیاست‌های ارزی متناسب با شرایط و اقتضائات كلان اقتصادی و عدم دستكاري نرخ ارز براي تأمین منابع بودجه، موجبات جلوگیری از تأثیر‌پذیری سیاست پولی و ارزي كشور از مقتضيات سياست مالي را فراهم کرد. د. منابع در دسترس دولت، تكافوي اتمام طرح‌های عمراني در دست اجرا را به‌هیچ‌وجه نمي‌دهد. علاوه بر اين بسياری از طرح‌ها حتي در صورت اتمام بازدهي اقتصادي ندارند. لذا اولويت‌بندي طرح‌ها ضرورت تام دارد. علاوه بر اين با توجه به اينکه هر چه تعداد طرح‌ها افزايش يابد، سرانه تخصيص منابع کاهش‌یافته و درنتیجه اتمام طرح‌هاي نيمه‌تمام موجود با تأخير بيشتري انجام خواهد شد، پيشنهاد مي‌شود از ارائه ‌طرح عمراني جديد اجتناب شود.