چرا حکم رئیس‌جمهور تنفیذ می‌شود؟

میثاقی که به‌عنوان سند شرعی و قانونی بازتاب‌دهنده‌ی خواست قلبی امت اسلامی و مبتنی بر مبانی اسلام و متکی بر آرای ملت، ترسیم‌کننده‌ی چارچوب و ساختار نظام و صلاحیت‌ها و وظایف نهادها و مقامات آن، براساس اصول و ضوابط اسلامی و تبیین‌گر نحوه‌ی مشارکت فعال مردمان و چرخش قدرت میان نخبگان است. این مشروعیت برای رئیس‌جمهور در قوه‌ی مجریه در پرتو فرایندی به‌ نام تنفیذ و نافذسازی رأی ملت از سوی ولی‌فقیه و تضمین عدم انحراف نظام از وظایف اسلامی پدید می‌آید.

بند نهم اصل یکصدودهم قانون اساسی، که مربوط به وظایف و اختیارات رهبری است، از امضای حکم ریاست‌جمهوری پس از انتخابات مردم توسط رهبری سخن می‌گوید که از مفهوم امضای حکم ریاست‌جمهوری به کلمه‌ی تنفیذ یاد می‌شود. البته در متن قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصطلاح تنفیذ دیده نمی‌شود و همین مسئله، مباحثات فراوانی را حول‌وحوش آن برانگیخته است که موضوع مقاله‌ی حاضر است. آنچه در این خصوص در قانون اساسی وجود دارد، تعبیر امضای حکم‌ ریاست‌جمهوری است که به‌طور کلی در بند نهم اصل 110 قانون اساسی در ردیف وظایف و اختیارات مقام رهبری آمده است.

حال سؤال مهم و اساسی این است که مفهوم حقوقی و قانونی امضای حکم ریاست‌جمهوری چیست و آیا این امر از وظایف رهبری است یا اختیارات وی؟ در صورتی ‌که از وظایف رهبری باشد، ایشان موظف به امضای حکم است و نمی‌تواند از آن استنکاف نماید و در صورتی ‌که از اختیارات رهبر باشد، می‌تواند پس از رأی مردم و تأیید انتخابات توسط شورای نگهبان، از امضای حکم خودداری نماید. این نوشته به دنبال پرداختن به زوایای مختلف این موضوع و تاریخچه‌ی آن، پس از پیروزی انقلاب اسلامی است.

در این خصوص تاکنون دو تفسیر برای پاسخ به این سؤال مطرح شده است که در سطحی بالاتر، خود ناشی از دو نوع نگرش به نظام اسلامی است. در یکی از این تفاسیر، امضای حکم ریاست‌جمهوری از وظایف ولی‌فقیه دانسته می‌شود که جنبه‌ای تشریفاتی پیدا می‌کند و در تفسیر دیگر، امضای حکم ریاست‌جمهوری از اختیارات ولی‌فقیه شمرده می‌شود.

کاملاً آشکار است که این دو تفسیر به نتایج و استلزامات کاملاً متفاوتی منجر می‌شوند. هدف ما در این مقاله، این است که با رجوع به مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی و همین‌طور بیانات حضرت امام خمینی (ره)، نشان دهیم که چگونه مراد و مقصود قانون‌گذاران در بیانات صریح حضرت امام (ره) مبنی بر تنفیذی بودن امضای حکم ریاست‌جمهوری، بیان شده است.

مفهوم تنفیذ

اگرچه تنفیذ از نظر فقهی، اصطلاحی باسابقه و شناخته‌شده است، اما پس از انقلاب اسلامی، وارد ادبیات حقوقی کشور ما گردید. به همین دلیل، از نظر حقوقی، راجع به آن پرسش‌های مهمی وجود دارد. همان‌طور که اشاره شد، اصطلاح تنفیذ در متن قانون اساسی نیامده است. با این حال، ماده‌ی 1 قانون انتخابات ریاست‌جمهوری مقرر می‌دارد: «دوره‌ی ریاست‌جمهوری ایران چهار سال است و از تاریخ تنفیذ اعتبارنامه‌ی مقام رهبری آغاز می‌گردد.» (قانون انتخابات ریاست‌جمهوری، 1364 )

تنفیذ به‌معنای نافذ ساختن امر غیرنافذ قبلی است که اجرای آن متوقف بر تنفیذ است. امر غیرنافذ بدون تنفیذ، فاقد امکان اجرا شدن است و به‌محض تنفیذ، اعتبار اجرایی می‌یابد. تنفیذ، مشروعیت ریاست‌جمهوری را به بار می‌آورد و با تحقق این امر است که ریاست وی، وصف قانونی و شرعی به‌ خود خواهد گرفت.

تنفیذ حکم ریاست‌جمهوری از سوی ولی‌فقیه، در حقیقت اعتبار بخشیدن یا مشروعیت دادن به ریاست وی بر قوه‌ی مجریه است. رئیس‌جمهور در جایگاه ریاست قوه‌ی مجریه، تصمیماتی اخذ نموده و اقداماتی انجام می‌دهد که جزء شئون ولایت است. تصمیمات یا اقدامات رئیس‌جمهور در جایگاه رئیس قوه‌ی مجریه به‌لحاظ ماهوی اموری نیابت‌پذیر بوده و نیازمند اذن سابق یا اجازه‌ی لاحقولی‌فقیه است و بدون آن، اعتبار حقوقی نخواهد داشت.

تصرفات و اقدامات رئیس‌جمهور برطبق قانون اساسی، نیازمند مشروعیت است و صِرف حصول مقبولیت از راه کسب آرای توده‌های مردم نمی‌تواند علت تامه‌ی تصرف در امور و شئون اجتماعی کشور تلقی گردد و علاوه بر آن، که یک شرط لازم قلمداد می‌شود، حصول مشروعیت نیز به‌عنوان شرط کافی ضروری است. اعطای این مشروعیت از سوی ولی‌فقیه برطبق مسئولیت‌های ناشی از ولایت مطلقه‌ی ولی‌فقیه صورت می‌گیرد. لذا به همین دلیل، در قوه‌ی مجریه، مقبولیت حاصله از آرای میلیونی آحاد ملت، همراه با مشروعیت حاصله از اذن و نصب رهبری، زمینه‌ی چرخش و جریان‌یابی امور را در کشور آماده می‌سازد.

به‌محض اینکه حکم ریاست‌جمهوری توسط رهبر معظم انقلاب امضا شود، فرد منتخب، رئیس‌جمهور قانونی کشور خواهد بود. مهم‌ترین اثری که بر این امر مترتب است، مشروعیت‌بخشی به تصرفات رئیس‌جمهور در تمام امور اجرایی کشور در حدود تکالیف و اختیارات قانونی است.

دلایل تنفیذی بودن امضای حکم ریاست‌جمهوری

پس از آشنایی با مفهوم تنفیذ به‌لحاظ حقوقی، باید به این ابهام ایجادشده پرداخت که آیا مراد و مقصود قانون‌گذاران در مجلس قانون اساسی تنفیذ حکم ریاست‌جمهوری بوده است و یا خیر. همان‌طور که اشاره شد، به دلیل قید نشدن اصطلاح تنفیذ در متن قانون اساسی، ابهامات بسیاری در مورد امضای حکم ریاست‌جمهوری مطرح شده است. متن اصل 110 قانون اساسی با تعبیر وظایف و اختیارات رهبر تنظیم شده است. سپس اموری در یازده بند ذکر شده است، بدون اینکه وظایف و اختیارات از یکدیگر جدا شده باشند. از این‌ رو، از متن اصل 110 نمی‌توان به مقصود قانون‌گذار پی برد.

بررسی مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی

مجلس خبرگان قانون اساسی در جلسه‌ی روز بیست‌ودوم مهرماه 1358 به بحث پیرامون امضای حکم رئیس‌جمهور توسط رهبر پرداخت. (ر. ک صفحات 190 الی 1200 صورت مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی) البته همان‌طور که اشاره شد، یکی از تفاسیر معتقد است که گرایش خاصی در خصوص وظیفه یا اختیاری بودن امضای حکم توسط رهبر در مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی وجود نداشته است. اما مطالعه و نگاه دقیق به مشروح مذاکرات نشان می‌دهد که این مذاکرات حکایت از تنفیذی بودن امضا دارد. (هاشمی، 1379: 4102)

از سخنان بعضی اعضای مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چنین برمی‌آید که آنان برای امضای مقام رهبری، کارکرد مشروعیت‌بخشی قائل بوده‌اند. آقای فاتحی از اعضای مجلس در زمان بررسی پیش‌نویس اصل 110 قانون اساسی می‌گوید: «برای من این مطلب روشن نشد که امضای حکم ریاست‌جمهوری آیا صرفاً تشریفاتی است یا اینکه اگر امضا نکرد تکلیف چه می‌شود؟»

نایب‌رئیس مجلس، آیت‌الله شهید بهشتی، در پاسخ وی می‌گوید: «نه آقا این تنفیذ است.» (مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج 2، ص 1189) پیش از این سخنان هم آیت‌الله منتظری درباره‌ی پیوند میان اسلامیت و جمهوریت نظام می‌گوید: «اگر یک رئیس‌جمهور، تمام ملت هم به او رأی بدهند، ولی‌فقیه و مجتهد روی ریاست‌جمهوری او صحه نگذارد، این برای بنده هیچ ضمانت اجرایی ندارد و از آن حکومت‌های جابرانه‌ای می‌شود.» (همان، ص 1182)

از مشروح مذاکرات چنین برمی‌آید که ابتنای مشروعیت ریاست‌جمهوری به امضای مقام رهبری، مورد پذیرش بوده است و بحث آنان بر سر مطلب دیگری بوده است و آن اینکه متن قانون را چگونه تنظیم نمایند تا این مسئله با حق حاکمیت ملی جمع شود. مؤید این مطلب آن است که گروهی از اعضای مجلس پیشنهاد کرده بودند که برای تأمین مشروعیت دینی ریاست‌جمهوری، مقام رهبری تعدادی افراد واجد شرایط را برگزیند و آنان را در معرض رأی مردم قرار دهد. لکن این پیشنهاد به دلیل جلوگیری از محدود شدن قلمرو حق انتخاب مردم پذیرفته نشد و قانون به‌گونه‌ای تنظیم شد تا کسانی که خود را واجد شرایط می‌دانند، بتوانند ثبت‌نام کنند، شورای نگهبان صلاحیت آن‌ها را از حیث دارا بودن شرایط قانونی بررسی می‌کند و نیز بر فرایند انتخابات نظارت می‌کند و در نهایت مقام رهبری با امضای حکم رئیس‌جمهور منتخب، به آن مشروعیت می‌بخشد.

قانون انتخابات ریاست‌جمهوری

در قانون انتخابات ریاست‌جمهوری (مصوب 5 تیر 1364)بر تنفیذی بودن امضای مقام رهبری بر حکم ریاست‌جمهوری تصریح شده است. در ماده‌ی یکم این قانون چنین آمده است: «دوره‌ی ریاست‌جمهوری اسلامی ایران چهار سال است و از تاریخ تنفیذ اعتبارنامه به‌وسیله‌ی مقام رهبری آغاز می‌گردد.» این قانون چند بار مورد بازبینی و اصلاح قرار گرفته است، اما در تمامی اصلاحیه‌های آن، متن فوق بدون تغییر باقی مانده است. بنابراین از نظر قانون‌گذار عادی نیز امضای رهبری بر حکم ریاست‌جمهوری، تنفیذی است.

دیدگاه امام خمینی (ره) درباره‌ی امضای حکم رئیس‌جمهور

نظرات روشن حضرت امام خمینی (ره) در این خصوص، اندک سایه‌ی ابهامی را که شاید در این خصوص وجود داشته، مرتفع نموده است. بی‌گمان قانون اساسی با الهام و استفاده از تئوری‌های حکومتی ایشان تدوین و تصویب گردیده است و لذا برای شناخت مبانی و سازوکارهای نظام حکومتی و قانون اساسی در کشور ما، هیچ منبع و مرجعی کامل‌تر و دقیق‌تر از مواضع، بیانات و دیدگاه‌های حضرت امام وجود ندارد.

حال باید ملاحظه نمود که مبانی فکری ایشان در موضوع «تنفیذ رأی ریاست‌جمهوری» چه بوده است. امام خمینی (ره) به‌طور مکرر بر لزوم نصب رئیس‌جمهور از سوی ولی‌فقیه تأکید کرده‌اند. ایشان در جمع نمایندگان مجلس خبرگان در تاریخ 12 مهر 1358، درباره‌ی اهمیت ویژه‌ی ولایت‌فقیه اظهار داشته‌اند: «...رئیس‌جمهور با نصب فقیه نباشد، غیرمشروع است. وقتی غیرمشروع شد، طاغوت است. اطاعت او اطاعت طاغوت است. وارد شدن در حوزه‌ی او وارد شدن در حوزه‌ی طاغوت است. طاغوت وقتی از بین می‌‌رود که به امر خدای تبارک و تعالی یک کسی نصب بشود.» (صحیفه‌ی نور، ج ‌10، ص 221)

بنابراین امام خمینی (ره) مشروع بودن تمامی ارکان نظام اسلامی، از جمله رئیس‌جمهور را منوط به امر ولی‌فقیه می‌دانند. جالب است که معظم‌له برای رئیس‌جمهور، قائل به نصب هستند و غیر آن را طاغوت و غیرمشروع می‌دانند. به‌کارگیری کلمه‌ی «نصب» در این زمینه، دارای مفاهیم عمیق تئوریک است که در جای خود، قابل مطالعه است.

به همین جهت است که حضرت امام (ره) رئیس‌جمهور غیرمأذون و غیرمنصوب و مشروع قلمدادنشده از قبل ولی‌فقیه را در حکم طاغوت دانسته‌اند و در احکام تنفیذیه‌ی خود به رؤسای جمهور، از جمله شهید رجایی، بر این اذن شرعی و نصب به‌واسطه‌ی آن، بدین شرح تصریح ورزیده‌اند: «چون مشروعیت آن باید با نصب فقیه ولی امر باشد، اینجانب رأی ملت شریف را تنفیذ و ایشان را به سمت ریاست‌جمهوری اسلامی ایران منصوب نمودم.» (فرازی از متن تنفیذ حکم ریاست‌جمهوری شهید رجایی توسط حضرت امام (ره)، در 11 مرداد 1360)

نتیجه‌گیری

با تأملی بر مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی و بیانات صریح حضرت امام خمینی (ره) آشکار می‌گردد که تنفیذ حکم ریاست‌جمهوری، یک امر تشریفاتی در قانون اساسی نیست، بلکه دارای مفهوم بسیار مهمی در تئوری حکومت منصوب الهی است. ولی‌فقیه با این تنفیذ، رئیس‌جمهور را از سوی شارع مقدس به این سمت منصوب می‌نماید و در واقع، ولایت الهی را به بدنه‌ی اجرایی کشور تسری می‌بخشد. عدم تنفیذ ولی‌فقیه، موجب غیرمشروع شدن اعمال رئیس‌جمهور است که اطاعت از این اوامر، در حد اطاعت از طاغوت خواهد بود. این موضوع در اقوال فقهای متأخر و متقدم نیز عیناً مورد اشاره قرار گرفته است. (ر.ک‌.به: پیرامون جمهوری اسلامی، اثر شهید مرتضی مطهری، ص 86)

واقعیت آن است که ریشه‌ی اصلی منازعه بر سر اختیار و یا وظیفه بودن امضای حکم ریاست‌جمهوری، به نوع نگرش به حاکمیت دینی بازمی‌گردد. یک نگرش که به نظر می‌رسد به دلیل تضادهای فکری با مبانی اسلامی نظام بعدها مطرح شد، معتقد است که امضای حکم ریاست‌جمهوری توسط رهبری، یک موضوع تشریفاتی است و به معنای صحه گذاردن بر حُسن انتخاب مردم توسط رهبری که نماینده‌ی حاکمیت ملی است، خواهد بود. (ر.ک.به: مقاله‌ی «مفهوم حقوقی تنفیذ» کتاب جمهوریت افسون‌زدایی از قدرت، نوشته‌ی سعید حجاریان، ص 376) بدین ترتیب، نظریه‌ی اول بر وظیفه ‌بودن این بند توسط رهبری تأکید دارد.

نگرش دیگر، همان‌طور که در متن مقاله نیز به آن اشاره شد، نگرشی بود که با توجه به مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی و همین‌طور بیانات حضرت امام (ره) نگرش غالب بود. این بند را جزء اختیارات ولی‌فقیه دانسته و معتقدند که ولی‌فقیه می‌تواند از امضای حکم ریاست‌جمهوری خودداری نماید، زیرا اعطای مشروعیت (به معنای مشروعیت دینی) به تمامی قوای سه‌گانه، به‌وسیله‌ی ولایت امر صورت می‌گیرد و او می‌تواند از این موضوع استنکاف نماید. بدیهی است که رهبری با توجه به صفت «عدالت» و «رعایت مصالح عامه» باید چنین تصمیمی را اتخاذ نماید و نه مبنای دیگری.

بدین‌گونه حکم ریاست‌جمهوری نامزد منتخب ملت در عرصه‌ی رقابت انتخاباتی، که پس از طی مراحل قانونی مختلف، اعم از داوطلبی، تأیید توسط مرجع تشخیص شرایط، کسب آرای لازم در رقابت انتخاباتی، تأیید صحت انتخابات و صدور اعتبارنامهتوسط شورای نگهبان از مقبولیت مردمی برخوردار شده و این مقبولیت مردمی مقدمات نصب وی را فراهم ساخته است، وفق بند 9 اصل 110 قانون اساسی، به امضای رهبری نظام می‌رسد.(*)