«مسیر قانونی پیش‌بینی‌شده» برای تصویب برجام

پس از جمع بندی متن توافق برجام، میان ایران و گروه 5+1؛ مقامات رسمی کشور بارها از لزوم طی مراحل قانونی تصویب این متن سخن گفته اند. رهبر انقلاب در پاسخی که به نامه رئیس جمهور نگاشتند و همچنین در خطبه‌ی نماز عید فطر، با عبارات زیر بر این امر تأکید کردند: «لازم است متنی که فراهم آمده با دقت ملاحظه و در مسیر قانونی پیش‌بینی شده قرار گیرد» و «برای تصویب این متن، یک مسیر قانونیِ پیش‌بینی‌شده‌ای وجود دارد که باید این مسیر را طی کند.» وزیر امور خارجه و معاون وی نيز در تشریح توافق مزبور و نحوه‌ی اجرایی‌شدن آن به لزوم طي مراحل قانوني تصريح کرده‌اند. حال باید دید که این «مسیر قانونی پیش‌بینی‌شده» که در عبارات رهبری بدان اشاره شده، کدام مسیر است. بر اساس اصل 77 قانون اساسی «عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقت‌نامه‌هاي بين‌المللي بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد.» مشابه این مطلب در اصل 125 قانون اساسی نیز تکرار شده است. بر اساس اين اصل «امضاء عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، موافقت‌نامه‌ها و قراردادهاي دولت ايران با ساير دولت‌ها و همچنين امضاي پيمان‌هاي مربوط به اتحاديه‌هاي بين‌المللي پس از تصويب مجلس شوراي اسلامي با رئيس جمهور يا نماينده قانوني اوست». فارغ از اینکه تعریف تخصصی هریک از عناوین فوق چیست، یک عنصر مشترک در این چهارعنوان وجود دارد. شورای نگهبان این عنصر را در بند 2 نظریه تفسیری خود به شماره 9993 مورخ 8/9/1362 به تصریح بیان کرده است و آن «تعهدآور بودن» است. طبق این نظریه تفسیری «يادداشت تفاهم چنانچه ايجاد تعهد نمايد، مثل قرارداد است و بايستي ضوابط مذكور در قانون اساسي نسبت به آن رعايت شود.» به بیان دیگر، اگر یک توافق بین‌المللی - فارغ از هر نامی که داشته باشد، مثل موافقت‌نامه، منشور، پيمان، توافق‌نامه و ... - برای ایران ایجاد تعهد نماید، برای لازم‌الاجرا شدن نیازمند تصویب مجلس است. برجام نیز که یک توافق بین‌المللی است برای لازم‌الاجرا شدن به تصویب در مجلس نیاز دارد. به نظر می‌رسد تردیدی در «بین‌المللی بودن» و «تعهدآور بودن» برجام وجود نداشته باشد، چراکه از یک‌سو این توافق میان دولت جمهوری اسلامی ایران و چند دولت دیگر انجام شده و لذا وصف ‌«بین‌المللی» را یافته و از سوی دیگر فهرست بلندی از تعهدات در این توافق وجود دارد که جای هیچ انکاری را در خصوص «تعهدآور بودن» باقی نمی‌گذارد. ممکن است که سؤال شود «پس امضای این توافق توسط وزیر امور خارجه چه ارزشی دارد؟» در پاسخ به این پرسش باید گفت که در تمامی توافقات تعهدآور بین‌المللی، یک مسیر مشترک وجود دارد. ابتدای این مسیر، مذاکرات مقدماتی و امضای مقدماتی توسط مقامات صلاحیت‌دار است. تصویب در هیأت وزیران، تقدیم لایحه به مجلس، تصویب در مجلس، تأیید شورای نگهبان، ابلاغ به دولت و امضا توسط رئیس جمهور - موضوع اصل 125 قانون اساسی- مراحل بعدی است. سالانه ده‌ها موافقت‌نامه‌ی بین‌المللی در موضوعات مختلف به امضای مقامات ذیصلاح می‌رسد، ولی همه‌ی آنها برای لازم‌الاتباع‌بودن، باید فرایند فوق را طی کنند. هریک از قدم‌های فوق کارکردهای خاص خود را داشته و مبنای حقوقی جداگانه‌ای را نیز می‌طلبد و هیچ‌یک جایگزین دیگری نمی‌شود. در كشورهاي ديگر نيز اين سيستم قابل مشاهده است. مثلاً در نظام حقوقي امريكا، كنگره اين كشور اين حق را براي خود قائل است كه بر توافق‌نامه‌هاي بين‌المللي امريكا نظارت نمايد و آن را قبول يا رد نمايد. مجلس شورای اسلامی نیز در مصوبه‌ی خود تحت عنوان «قانون الزام دولت به حفظ دستاوردها و حقوق هسته اي ملت ايران» - هرچند به صورت ناقص و مبهم- به این حق خود اذعان کرد. بر اساس تبصره «1» ماده واحده قانون فوق «براساس اصول (۷۷) و (۱۲۵) قانون اساسي، نتيجه مذاکرات بايد به مجلس شوراي اسلامي ارائه شود.» اشاره به قانون فوق در این نوشتار صرفاً از باب مؤید بودن است و اصلاً بدان معنا نیست که اگر چنین قانونی نبود، مجلس صلاحیت تصویب برجام را نداشت و یا اینکه مجلس می‌تواند از این حق خود صرف‌نظر نماید و یا آن را به دولت یا هر نهاد دیگری تفویض نماید. بر اساس اصول 77 و 125 قانون اساسی تصویب تمامي موافقت‌نامه‌هاي بين‌المللي، از جمله برجام، در زمره وظایف و اختیارات مجلس قرار داشته و مجلس نمی‌تواند این صلاحيت را به نهاد دیگری تفویض كرده و يا از خود سلب صلاحيت نمايد. سایر نهادها نیز چنین صلاحیتی ندارند و نمی¬توانند مجلس را از ورود به این موضوع و تصویب یا رد آن منع کنند. اشاره به این امر از آن جهت ضروری است که برخی با تمسک به اصل 176 قانون اساسی، شورای عالی امنیت ملی را در این مورد دارای صلاحیت می‌دانند. برای بررسی این نظر بايد صلاحيت‌هاي اين شورا در قانون اساسي را ملاحظه نمود. طبق اصل 176 «به منظور تأمين منافع ملي و پاسداري از انقلاب اسلامي و تماميت ارضي و حاكميت ملي شوراي عالي امنيت ملي به رياست رئيس جمهور، با وظايف زير تشكيل مي‌گردد: 1- تعيين سياست‌هاي دفاعي - امنيتي كشور در محدوده‌ی سياست‌هاي كلي تعيين‌شده از طرف مقام رهبري؛ 2- هماهنگ‌نمودن فعاليت‌هاي سياسي، اطلاعاتي، اجتماعي، فرهنگي و اقتصادي در ارتباط با تدابير كلي دفاعي - امنيتي؛ 3- بهره‌گيري از امكانات مادي و معنوي كشور براي مقابله با تهديدهاي داخلي و خارجي.» همان گونه که ملاحظه می‌شود تصویب نهایی یک موافقت‌نامه بین‌المللی و نیز سلب صلاحیت از مجلس در چارچوب هیچ‌یک از بندهای سه‌گانه فوق قرار نمی‌گیرد. البته ممکن است این شورا امضای یک توافق‌نامه بین‌المللی را از حیث امنیتی به مصلحت کشور بداند یا نداند، که در این صورت می‌تواند نظر خود را به مجلس ارائه دهد. البته اين نظر الزامی را در خصوص تصویب یا عدم تصویب یک توافق‌نامه براي مجلس ايجاد نمي‌كند؛ تصميم‌گيري مجلس با رأي نمايندگان است و نمايندگان با صلاحديد خود در اين خصوص عمل مي‌كنند. البته اگر شوراي عالي امنيت ملي با تصويب توافق‌نامه‌اي مخالف باشد، علي‌القاعده دولت نبايد لايحه مربوطه را به مجلس تقديم كند و يا در صورت تقديم آن به مجلس،‌ مي‌تواند آن را مسترد نمايد و يا در صورت تصويب آن در مجلس، رئيس جمهور كه رئيس شوراي عالي امنيت ملي نيز مي‌باشد، از امضاي نهايي آن خودداري خواهد كرد. ولي به‌هر حال این شورا نمی‌تواند در خصوص تصویب نهایی یک توافق‌نامه تصميم‌گيري كرده و مجلس را الزام نمايد و یا از نهادهای قانونی در این خصوص سلب صلاحیت نماید. تنها فرضی که می‌تواند مطرح شود و مانع از ورود مجلس به بررسی برجام شود، این است که مقام معظم رهبری با حکم حکومتی، امر به عدم ورود مجلس به این موضوع كرده و این امر را به شورای عالي امنیت ملی واگذار نمايند. تا آنجا که نگارنده این سطور مطلع است تا به‌حال چنین حکمی از ایشان صادر نشده و بلکه بالعکس، می‌توان به صراحت و قطعیت از عباراتی که در ابتدای این نوشتار مبنی بر لزوم طی مسیر پیش‌بینی‌شده‌ی قانونی از ایشان نقل شد، تأکید بر صلاحیت نهاد قانونی مقرر - یعنی مجلس شورای اسلامی- را برداشت نمود. با توجه به نکات فوق، مسیر قانونی که باید برای لازم‌الاجرا شدن «برجام» طی شود، همانند سایر توافقات بین‌المللی بوده و به شرح زیر است:

• تصویب در هیأت وزیران و ارائه لایحه به مجلس (طبق اصل 74 قانون اساسی)؛
• تصویب در مجلس (طبق اصول 77 و 125 قانون اساسی)؛
• تأیید توسط شورای نگهبان از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی (طبق اصل 94 قانون اساسی)؛
• ابلاغ به دولت و امضا توسط رئیس جمهور (طبق اصول 123 و 125 قانون اساسی).

با توجه به اینکه از میان مراحل چهارگانه فوق، مرحله‌ی دوم توسط برخی مورد تردید قرار می‌گیرد و در صورت اثبات آن، بقیه مراحل نیز بالتبع ثابت می‌شود، در این نوشتار صرفاً حول همین مرحله سخن گفته شد.