تحریم های اروپا و حقوق بین الملل

فردانیوز: «تحریم های اروپا و حقوق بین الملل»عنوان سرمقاله روزنامه دنیای اقتصاد به قلم حمید قنبری است که در آن می خوانید؛ بانک ها، شرکت ها و افراد ایرانی که نام آنها در فهرست تحریم های اتحادیه اروپا درج شده بود، همگی در اعتراض به این تحریم ها قدم در راهی گذاشتند که پرونده «کادی و البرکات علیه شورای اتحادیه اروپا» گشوده بود. بر اساس این رأی، تحریم های اتحادیه اروپا از حقوق بین الملل عمومی مستقل هستند و قضاوت در خصوص مشروعیت و عدم مشروعیت آنها نه بر اساس حقوق بین الملل عمومی؛ بلکه بر اساس حقوق اتحادیه اروپا صورت می گیرد. این روش اگرچه در ابتدا به نفع اشخاص، شرکت ها و نهادهای تحریم شده به نظر می رسید، اما با گذر زمان کاستی های آن در حال آشکار شدن است. نگاهی به تجربه سال های اخیر نشان می دهد که اگرچه طرح دعاوی در دادگاه های اروپایی در مقاطعی دستاوردهای مثبتی داشته است، اما از نظر عملی با توجه به کاستی های نظام حقوقی اتحادیه اروپا منتهی به نتایج ملموسی نشده است. وقت آن است که در اقدامات حقوقی نسبت به تحریم های اتحادیه اروپا بازنگری شود و از مکانیزم های فراتر از حقوق اتحادیه اروپا (نظیر سازمان ملل متحد و دیوان بین المللی دادگستری) برای طرح دعوی علیه دولت های تحریم کننده استفاده شود. این نوشته به تبیین کاستی های نظام حقوقی اتحادیه اروپا و دلایل عدم مشروعیت این تحریم ها از دیدگاه حقوقی می پردازد و نشان می دهد که چرا استقلال نظام تحریم های اروپا از حقوق بین الملل عمومی، باوجود جذابیت های ظاهری که برای معترضان به این تحریم ها دارد، می تواند در نهایت امر علیه خود آنها مورد استفاده و استناد قرار گیرد. در ابتدای بحث در خصوص تحریم های اتحادیه اروپا توضیح این نکته لازم است که تحریم های اتحادیه اروپا علیه ایران و سوریه، خصوصیتی دارند که آنها را از سایر تحریم های اتحادیه متمایز می کند و این تمایز بر تمامی ابعاد حقوقی مساله سایه می اندازد. تحریم های اروپا علیه ایران و سوریه، فراقطعنامه ای هستند. شورای امنیت تا سال 2015 قطعنامه تحریمی علیه سوریه نداشته است. از این رو، هیچ یک از تحریم هایی که اتحادیه اروپا علیه سوریه وضع کرده است، مستند به قطعنامه های سازمان ملل متحد نیست. در رابطه با ایران نیز اگرچه شورای امنیت تحریم های متعددی داشته است، اما این تحریم ها بسیار مختصرتر از تحریم هایی هستند که اتحادیه اروپا علیه ایران وضع کرده است. به عبارت دیگر، اتحادیه اروپا در رابطه با تحریم ایران بسیار از آنچه شورای امنیت سازمان ملل متحد مقرر کرده فراتر رفته است. این در حالی است که تحریم های اتحادیه اروپا علیه رودزیا (زیمبابوه)، عراق، لیبی و یوگسلاوی فراتر از تحریم های شورای امنیت سازمان ملل نبوده است و اتحادیه اروپا در رابطه با این تحریم ها صرفا از شورای امنیت تبعیت کرد و تحریمی فراتر از آن تصویب نکرد. پرسش مهمی که در رابطه با تحریم های فراقطعنامه ای سازمان های منطقه ای بین المللی مطرح می شود این است که آیا این تحریم ها در حقوق بین الملل مشروعیت دارند؟ در این خصوص، نگاهی به سازمان دولت های آمریکایی (OAS) و رویه آن می تواند راهگشا باشد. سازمان دولت های آمریکایی نیز در رابطه با تحریم هایی که وضع کرده است، گاه فراتر از شورای امنیت سازمان ملل متحد رفته است و به عنوان مثال در دهه 1960 جمهوری دومینیکن و کوبا را مشمول تحریم قرار داده است، در حالی که از سوی شورای امنیت سازمان ملل متحد در آن زمان تحریمی علیه این دولت ها وجود نداشت. سازمان دولت های آمریکایی در توجیه این تحریم ها اظهار می کرد که وضع تحریم، توسل به زور و مشمول ماده 53 منشور ملل متحد نیست؛ بنابراین نیازی به مجوز شورای امنیت ندارد (مجوز ماده 53 همان مجوزی است که به سازمان های منطقه ای اجازه اتخاذ اقدامات قاهرانه علیه دولت ها را می دهد). به عبارت دیگر، از نظر این سازمان در صورتی که تحریم ها به تنهایی اعمال شوند و همراه با توسل به زور نباشند، ممنوع نیستند و سازمان های بین المللی اختیار وضع و اجرای آنها را دارند. بر اساس این استدلال، وضع تحریم، اقدامی شبیه به قطع روابط دیپلماتیک است و اعمال یا عدم اعمال آن جزو اختیارات حاکمیتی دولت هاست و اعمال چنین اختیاری هیچ گاه از دولت ها سلب نشده است. در پاسخ به این استدلال می توان گفت که نفس اینکه فصل هفتم منشور ملل متحد، وضع تحریم و محاصره اقتصادی را جزو اموری دانسته است که در اختیار شورای امنیت هستند، بیانگر حق انحصاری برای شورای امنیت در این خصوص است و اگر قرار بر این باشد که امور موضوع فصل هفتم شورای امنیت، در اختیار دولت ها و سازمان های بین المللی هم قرار داشته باشد، به جای یک نظام امنیت دسته جمعی، نظام های امنیت دسته جمعی خواهیم داشت که گاه حتی با یکدیگر تعارض نیز خواهند داشت و این امر، نافی صلح و امنیت بین المللی است. همچنین برای تحریم های شورای امنیت، مزیت خاصی در نظر گرفته شده است که تحریم های فراتر از سازمان ملل متحد از آن مزیت برخوردار نیست. این مزیت در ماده 103 منشور ملل متحد در نظر گرفته شده است. بر اساس این ماده، در صورتی که تعهدات ناشی از منشور ملل متحد با سایر تعهدات دولت ها تعارض یا تزاحم پیدا کند، تعهدات ناشی از منشور - که تعهد به اجرای تحریم های شورای امنیت نیز جزو آنها هستند - بر سایر تعهدات دولت ها اولویت خواهند داشت؛ بنابراین اگر دولتی قراردادی با دولت دیگر داشته باشد و به استناد تحریم های شورای امنیت آن را اجرا نکند، مسوولیت حقوقی بین المللی نخواهد داشت، اما اگر چنین قصوری در اجرای تعهدات قراردادی به استناد تحریم های فراقطعنامه ای سایر نهادها و ترتیبات منطقه ای انجام شود، مسوولیت حقوقی بین المللی دولت مزبور به قوت خود باقی خواهد بود. مسأله مهمی که در اینجا قابل طرح است، ماهیت نظام امنیت دسته جمعی مندرج در فصول هفتم و هشتم منشور ملل متحد است. بر اساس ماده 53 منشور ملل متحد، ترتیبات و سازمان های منطقه ای می توانند برای اجرای اقدامات قاهرانه شورای امنیت استفاده شوند، اما به نحو علی الرأس نمی توان از ترتیبات و سازمان های منطقه ای برای اقدامات قاهرانه ای که در قطعنامه های شورای امنیت در نظر گرفته نشده است استفاده کرد. بر اساس فصل هشتم منشور ملل متحد، شورای امنیت می تواند در اجرای اقدامات قاهرانه ای که برای حفظ صلح در نظر می گیرد، از ترتیبات و سازمان های منطقه ای استفاده کند. به این ترتیب، نظام امنیت دسته جمعی سازمان ملل متحد، می تواند یک نظام چند لایه باشد، اما این نظام در عین چند لایه بودن، یک نظام واحد است و نظامی پراکنده و مکثر نیست؛ یعنی ترتیبات امنیت دسته جمعی منطقه ای در طول ترتیبات بین المللی هستند نه در عرض آن. انحصار استفاده از زور در سازمان ملل متحد در اختیار شورای امنیت است. بر این اساس، حتی سایر ارکان سازمان ملل متحد نیز حق توسل به زور یا اتخاذ اقدامات قاهرانه علیه دولت ها را ندارند، چه رسد به اینکه سایر سازمان ها و ترتیبات منطقه ای چنین کاری را انجام دهند. به عنوان مثال، اگرچه مجمع عمومی سازمان ملل متحد حق دارد اقداماتی برای حفظ صلح انجام دهد و این امر در قطعنامه «اتحاد برای صلح» مورد تصریح قرار گرفته است، اما دیوان بین المللی دادگستری در نظریه مشورتی «برخی هزینه ها» اظهار کرده است این حق مجمع عمومی شامل حق اتخاذ اقدامات قاهرانه علیه دولت ها نمی شود. با این حال، تمامی استدلال های فوق، در صورتی قابل پذیرش خواهند بود که تحریم های اتحادیه اروپا را مشمول حقوق بین الملل عام بدانیم و معتقد به این باشیم که می توان بر اساس قواعد حقوق بین الملل عمومی در خصوص آنها قضاوت کرد. تحریم های ایران و سوریه می توانند بر اساس استقلال نظام حقوقی اتحادیه اروپا از نظام حقوق بین الملل عام، توجیه شده و موافق موازین حقوقی دانسته شوند؛ چراکه اگر چنین استقلالی پذیرفته شود، عدم مشروعیت این تحریم ها بر اساس حقوق بین الملل عمومی مورد قضاوت قرار نمی گیرد؛ بلکه بر اساس حقوق اتحادیه اروپا مورد ارزیابی قرار خواهد گرفت. از این رو پرونده کادی (که مبنای چنین استقلالی دانسته می شود) می تواند خطراتی را برای تحریم شدگان نیز فراهم کند و این گونه نیست که فقط به نفع آنها باشد. از این رو مساله مهمی که در رابطه با تحریم های اتحادیه اروپا وجود دارد این است که قانونی بودن یا غیرقانونی بودن این تحریم ها را باید بر اساس حقوق بین الملل عمومی مورد بررسی قرار داد یا بر اساس حقوق اتحادیه اروپا؟ و آیا این تحریم ها مشمول دو نظام حقوقی مجزا و مستقل از یکدیگر هستند یا خیر؟ همانطور که اشاره شد دیوان دادگستری اروپا در پرونده های کادی (1) و کادی (3) به جدایی این دو نظام حقوقی از یکدیگر رأی داد (هر چند تاکید دیوان بر حدود و میزان این جدایی در دو پرونده یاد شده متفاوت است اما اصل استقلال این دو نظام حقوقی در هر دو رأی به نحوی پذیرفته شد). دیوان دادگستری اروپا در پرونده کادی (1) رأی داد که نظام حقوقی ملل متحد برای اتحادیه اروپا الزام آور نیست؛ بنابراین عملا ماده 103 منشور ملل متحد را در رابطه با اروپا نادیده گرفت و در پرونده کادی (3) نیز رأی داد که اگر در سطح سازمان ملل مکانیزمی برای افراد تحریم شده در نظر گرفته نشده باشد که بر اساس آن بتوان به تحریم ها و قانونی بودن آنها اعتراض کرد، آنگاه دادگاه های اتحادیه می توانند به شکایات راجع به آن دسته از تحریم های اتحادیه که در راستای اجرای تحریم های سازمان ملل وضع شده است رسیدگی کنند. البته دیوان در پرونده اخیر تصریح کرده است که نظارت قضایی بر تحریم های مزبور نافی حقوق بین الملل عام و اختیارات سازمان ملل و شورای امنیت نیست، بلکه گامی در مسیر اجرای صحیح قطعنامه های آن شوراست. دادگاه های اروپایی هنگام رسیدگی به این پرونده ها صلاحیت شورای امنیت را مورد بررسی قرار نمی دهند بلکه بررسی می کنند که آیا این تحریم ها در داخل اتحادیه اروپا به نحوی هماهنگ و منطبق با اصول حقوقی اتحادیه اروپا اعمال شده اند یا خیر؟ البته این گونه استدلال ها مورد انتقاد نیز قرار گرفته است و برخی صاحبنظران بر این باورند که در هر حال، رسیدگی به تحریم ها بر اساس حقوق اتحادیه اروپا چیزی نیست جز جدا دانستن آنها از نظام حقوق بین الملل. ممکن است گمان شود که اگر تحریم های اتحادیه اروپا را مشمول حقوق اتحادیه اروپا ندانیم و آنها را تابع یک نظام حقوقی مستقل قلمداد نکنیم، امکان نظارت قضایی بر آنها و بررسی مشروعیت آنها وجود ندارد. اما این فرض صحیح نیست. در صورتی که تحریم های اتحادیه اروپا را از منظر حقوقی مجزا از نظام حقوق بین الملل عام ندانیم، رسیدگی حقوقی به مشروعیت آنها به طور کلی منتفی نخواهد شد. به عبارت دیگر، می توان بر اساس حقوق بین الملل عام، مطابقت یا عدم مطابقت این تحریم ها را بر اساس قواعد آمره حقوق بین الملل مورد بررسی قرار داد. قواعد آمره حقوق بین الملل، قواعدی هستند که لازمه حفظ نظم عمومی بین المللی هستند و هیچ قاعده دیگری در نظام بین المللی نمی تواند بر خلاف آنها باشد. از این رو، هم سازمان ملل متحد و هم اتحادیه اروپا باید به این قواعد احترام گذارند و آنها را اجرا کنند؛ بنابراین اگر اتحادیه اروپا تحریم های وضع شده را به دلیل مخالفت با قواعد آمره کنار گذارد، اقدامی بر خلاف حقوق بین الملل عام انجام نداده است. این رهیافتی بود که دادگاه بدوی اتحادیه اروپا در پرونده کادی (1) اتخاذ کرد. این رهیافت، منتهی به جدایی حقوق بین الملل از حقوق اتحادیه اروپا نمی شود و ماده 103 منشور ملل متحد را نیز نادیده نمی گیرد؛ اما در مراحل بعدی رسیدگی به پرونده، دادگاه از این فراتر رفت و قائل به استقلال نظام حقوقی اتحادیه اروپا از نظام حقوق بین الملل عام شد. در پرونده کادی (1) نظام حقوقی اتحادیه اروپا کاملا جدا و مستقل از نظام حقوقی ملل متحد دانسته شد. این امر منتهی به این نتیجه می شود که حتی قطعنامه هایی که موافق حقوق بین الملل هستند نیز می توانند بر اساس حقوق اتحادیه اروپا غیر قابل اجرا و خلاف قانون دانسته شوند. استدلال مهمی که علیه جدایی حقوق اتحادیه اروپا از حقوق بین الملل عام می توان آورد این است که تمامی اختیارات اتحادیه اروپا از اختیارات دولت های عضو گرفته شده اند؛ بنابراین اگر دولتی حقی را نداشته باشد، اتحادیه اروپا نیز آن حق را نخواهد داشت. یکی از قواعد پذیرفته شده حقوق بین الملل این است که دولت ها - یا حداقل آن دولت هایی که عضو سازمان ملل متحد هستند و در حال حاضر تعداد آنها به 193 دولت می رسد - حق ندارند بر خلاف ماده 103 منشور ملل متحد اقدامی را انجام دهند. بر این اساس، می توان گفت اتحادیه اروپا نیز حق ندارد اقدامی بر خلاف ماده 103 منشور ملل متحد انجام دهد؛ بنابراین اگر شورای امنیت، تحریمی را وضع یا لغو کند اتحادیه اروپا حق نخواهد داشت به استناد استقلال نظم حقوقی خود یا دلیل دیگری نظیر آن، تحریمی را علیه کشورها یا اشخاص وضع کند. در پایان باید به استدلال دیگری اشاره کرد که ممکن است اتحادیه اروپا برای توجیه تحریم های خود ذکر کند. اتحادیه اروپا ممکن است تحریم ایران را بر اساس اقدام متقابل توجیه کند و مدعی شود که ایران مرتکب نقض حقوق بین الملل شده است؛ بنابراین در مقابل این نقض، اتحادیه اروپا نیز دست به اقدام متقابل زده است و این اقدام متقابل تا زمانی که ایران به عملکرد نامشروع خود خاتمه دهد، ادامه خواهد یافت. با این حال، این استدلال از قوت چندانی برخوردار نیست؛ چراکه اولا تاکنون در هیچ مرجع صلاحیت دار بین المللی اثبات نشده است که برنامه هسته ای ایران متضمن نقض حقوق بین الملل بوده است و ثانیا حتی اگر چنین نقضی رخ داده باشد، در مقابل اتحادیه اروپا نبوده و به عبارت دیگر، اتحادیه اروپا متضرر از نقض مزبور نبوده است؛ بنابراین حق واکنش نشان دادن به آن را ندارد. (تنها در خصوص نقض قواعد عام الشمول و قواعد آمره حقوق بین الملل است که حق واکنش برای همه دولت ها وجود دارد). علاوه بر این، حتی اگر تحریم ایران را بتوان بر مبنای عمل متقابل توجیه کرد، این سوال به جای خود باقی است که آیا شرط تناسب و ضرورت که در اقدام متقابل حتما باید رعایت شود، در این تحریم ها رعایت شده است یا خیر. تحریم بانک مرکزی ایران و همچنین تحریم کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، با توجه به آثار شدید و گسترده ای که بر زندگی مردم عادی بر جای می گذارند، به سختی می توانند با توجه به شروط ضرورت و تناسب توجیه شوند. با ملاحظه تمامی مطالب بالا، می توان این نتیجه را گرفت که زمان آزمودن گزینه های جدید برای به چالش کشیدن تحریم های اتحادیه اروپا علیه جمهوری اسلامی ایران فرا رسیده است. دیوان بین المللی دادگستری می تواند گزینه مناسبی برای اقدامات آتی باشد. این نکته روشن است که بر اساس اساسنامه این دیوان، تنها دولت ها می توانند طرف پرونده های ترافعی در آن باشند؛ بنابراین طرح دعوی علیه اتحادیه اروپا بما هو اتحادیه در این دیوان ممکن نیست؛ اما باید توجه داشت که بر اساس دکترین «خرق حجاب» و اعمال این دکترین در رابطه با مسوولیت سازمان های بین المللی، هنگامی که دولت ها تحت لوای سازمان های بین المللی اقدام به سلب مصونیت دولت های دیگر می کنند، می توان نقاب سازمان را کنار زد و دولت ها را مسوول اقدامات آنها قلمداد کرد. علاوه بر این، در موارد متعددی تحریم ها به پیشنهاد دولت های عضو تصویب شده اند و اتحادیه در رابطه با وضع تحریم، وسیله ای بیش نبوده است. دیوان بین المللی دادگستری در سال های اخیر، گام های بلندی در دفاع از صلاحیت دولت ها برداشته است و برخی تردیدها را که در خصوص زوال قاعده صلاحیت دولت در حقوق بین الملل ابراز می شد، کنار گذاشته است. رأی این دیوان در پرونده آلمان علیه ایتالیا یکی از این موارد است. بر این اساس، تنها مانع مهمی که در این راستا باقی می ماند، مانع صلاحیت است که به نظر می رسد با جست وجو در معاهدات پراکنده ای که دولت ایران با سایر دولت ها دارد، بتوان روزنه ای برای کنار گذاشتن این مانع نیز یافت.