مجوز جنجالی دولت در کیش باطل شد

ایسنا: هيات عمومي ديوان عدالت اداري تصويب‌نامه 168692/ت36959هـ-16/ 12/ 1385 هیأت وزیران در موضوع واگذاري 2000/000 متر مربع زمين در كيش براي اجراي پروژه «گل شرق» به يك شخص حقيقي را ابطال كرد. متن راي شماره 138-139 هيات عمومي ديوان عدالت اداري كه در شكايت سازمان بازرسي كل كشور صادر شده است ، به شرح زير است: « مستفاد از اصل 139 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که مقرر می دارد «صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد موکول به تصویب هیات وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد، در مواردی که طرف دعوا خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می کند» علی الاصول ماموران دولت در زمان انعقاد قرارداد داوری مکلف هستند حسب مورد مصوبه هیات وزیران یا مصوبه مجلس شورای اسلامی را اخذ کنند. نظر به این که مصوبه معترض عنه پس از تنظیم قرارداد داوری صادر شده است و مفاد اصل 139 قانون اساسی در آن رعایت نشده است خلاف قانون تشخیص داده می شود و با استناد به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.» براساس اين گزارش، در گردشكار اين پرونده و در متن شكواييه سازمان بازرسي كل كشور آمده است: مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه 168692/ت36959هـ-16/ 12/ 1385 هیأت وزیران گردش کار: قائم مقام سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 62354-12/ 4/ 1390 اعلام کرده است که: «احتراماً، تصویب نامه شماره 168692/ت36959هـ مورخ 16/ 12/ 1385 هیأت وزیران در مورد تجویز ارجاع اختلاف سازمان منطقه آزاد کیش در قرارداد با آقای خدایار علم بیگی ( موضوع اراضی موسوم به گل شرق) از جهت انطباق با قوانین موضوعه در « کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری» این سازمان مورد بررسی قرار گرفت. الف: مصوبه هیأت وزیران در تجویز ارجاع موضوع به داوری هیأت وزیران در جلسه مورخ 13/ 12/ 1385 به استناد اصل یک صد و سی و نهم قانون اساسی تصویب می نماید. « سازمان منطقه آزاد کیش مجاز است هر گونه اختلاف نظر در تفسیر و اجرای قرارداد شماره 78267/17-25/ 4/ 1385 و متمم آن منعقده با آقای خدایار علم بیگی را در صورتی که در چارچوب قوانین و مقررات مناطق آزاد تجاری - صنعتی و سایر قوانین و مقررات مربوط حل و فصل نگردد، به داوری ارجاع نماید». ب: موضوعات مهم در قرارداد شماره 178267/17 مورخ 25/ 4/ 1381 و متمم آن 1- به موجب قرارداد مذکور یک قطعه زمین حدوداً به مساحت 000/ 2000 متر مربع از اراضی واقع در جزیره کیش از طرف سازمان منطقه آزاد کیش به آقای خدایار علم بیگی جهت اجرای طرح « گل شرق» به شرح کاربری و مشخصات مندرج در ماده 1 قرارداد در ازای 32 میلیارد تومان در اقساط 30 ساله که اولین قسط آن سه سال بعد از بهره برداری خواهد بود، واگذار می گردد و در ماده 7 قرارداد مذکور، مرجع حل اختلاف « اتاق تجارت بین الملل پاریس» تعیین می شود. 2- در قرارداد مذکور خریدار متعهد می شود حداکثر ظرف مدت شش ماه از زمان انعقاد قرارداد کلیه اقدامات لازم جهت تامین مالی اجرای کامل پروژه را نهایی کرده و مراتب را رسماً همراه با اسناد مثبته قابل قبول به سازمان مذکور ارائه نماید. همچنین پیش بینی شده است، عدم اقدام لازم از سوی خریدار در این زمینه موجب کان لم یکن شدن قرارداد می گردد. ضمن آن که طرفین نیز حق هرگونه ایراد و اعتراض را از خود سلب نموده اند. 3- حسب اعلام مدیر عامل منطقه آزاد کیش ( در نامه شماره 46013/1187/م-24/ 6/ 1387) طرف قرارداد در سال 1383 حقوق و تعهدات خود را به شرکتی که در کیش به ثبت رسیده منتقل کرده است. بررسی‌های معموله حاکی است که شرکت مذکور کلاً متعلق به اتباع خارجی (آلمانیها) می باشد. این در حالی بوده است که مطابق تبصره 1 ماده 24 قانون مناطق آزاد فروش زمین مطلقاً به اتباع خارجی ممنوع می باشد. 4- سازمان منطقه آزاد کیش طی اخطاریه شماره 460413/1187/م-29/ 7 / 1387 ( با توجه به گذشت 6 سال و سه ماه از تاریخ انعقاد قرارداد و عدم تحقق مفاد ماده 6 آن) کلیه قراردادها و الحاقیه ها را فسخ می نماید. 5- طرف قرارداد آقای خدایار علم بیگی ( شرکت متعلق به اتباع خارجی) با توسل به ماده 7 قرارداد مورد نظر با مراجعه به اتاق تجارت بین الملل پاریس، رفع اختلاف را خواستار شده است. ج: نتیجه گیری: در قرارداد فی مابین سازمان منطقه آزاد کیش و آقای خدایار علم بیگی، مرجع حل اختلاف « اتاق تجارت بین الملل پاریس» تعیین شده که پس از بروز اختلاف (به کیفیت که گفته شد) هیأت وزیران ارجاع اختلاف به داوری را تصویب می کند. این در حالی است که: اولاً: در اصل 139 قانون اساسی و ماده 457 قانون آیین دادرسی مدنی دعوا راجع به اموال عمومی قابل ارجاع به داوری نیست، مگر این که ارجاع به داوری در دعوای مذکور قبلاً به تصویب هیأت وزیران و در موارد مهم به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده باشد. شرط مذکور در قانون اساسی و آیین دادرسی هم به دلالت موقعیت (آمره بودن هر دو قانون) و هم به دلالت اهمیت موضوع و سیاق کلام، شرط صحت است نه شرط نفوذ ضمن آن که اساساً بحث نفوذ قاعده نیست و در مواردی جاری است که قانون تصریح کرده باشد. بنابراین اگر قرار باشد اختلاف ناشی از یک قرارداد به داوری ارجاع شود، لازم است نخست مجوز آن (حسب مورد) از هیأت وزیران یا مجلس شورای اسلامی صادر شود و نمی توان اول داوری را در قرارداد شرط کرده و بعد از چند سال، مجوز آن از مراجع مذکور درخواست شود. ثانیاً: مطابق بند (ب) ماده (1) قانون داوری تجاری بین المللی مصوب 26 /6/ 1376، « داوری بین المللی عبارت است از این که یکی از طرفین در زمان انعقاد موافقت نامه داوری به موجب قوانین ایران تبعه ایران نباشد» و از سوی دیگر قلمرو اجرای داوری بین المللی به موجب بند (1) ماده (2) ناظر به « اختلافات در روابط تجاری بین المللی اعم از خرید و فروش کالا و خدمات، حمل و نقل، بیمه، امور مالی، خدمات مشاوره ای، سرمایه گذاری، همکاری فنی، نمایندگی، حق العمل کاری، پیمانکاری و فعالیتهای مشابه » می باشد. از این رو قرارداد واگذاری اراضی دولت واقع در کیش به آقای علم بیگی نه از مصادیق اختلافات در روابط تجاری بین المللی است و نه طرف قرارداد غیر ایرانی بوده تا اختلافات فی مابین قابل ارجاع به داوری بین الملل بوده باشد. ثالثاً: پذیرش یک مرجع بین المللی برای حل و فصل خصومت بین دولت جمهوری اسلامی و تبعه خود با « نظم عمومی» در تعارض آشکار است. همین مسأله نیز موجب شده است، قانونگذار در ماده 456 قانون آیین دارسی مدنی تصریح نماید: « در مورد معاملات و قراردادهای واقع بین اتباع ایرانی و خارجی، تا زمانی که اختلافی ایجاد نشده است، طرف ایرانی نمی تواند به نحوی از انحاء ملتزم شود که در صورت بروز اختلاف حل آن را به داور یا داوران یا هیأتی ارجاع نماید که آنان دارای همان تابعیت باشند که طرف معامله دارد. هر معامله و قراردادی که مخالف این منع قانونی باشد در قسمتی که مخالفت دارد باطل و بلااثر خواهد بود». مسلماً در جایی که تعیین داور خارجی که دارای تابعیت فرد طرف قرارداد تبعه ایران است، مورد پذیرش واقع نشده، (با توجه به قیاس اولویت) تعیین داور خارجی در دعاوی بین فرد ایرانی و دولت ایران غیر قابل قبول است. حالیه با توجه به این که در قرارداد مورد بحث قبل از تصویب هیأت وزیران مرجع داوری برای حل اختلاف اتاق تجارت بین المللی پاریس تعیین شده و هیأت وزیران نیز بدون توجه به معاذیری که در فوق بدان اشاره شد، این امر را پذیرفته است، لذا اقدام و تصمیم فوق مغایر با قانون و نظم عمومی می باشد. شایسته است در اجرای تبصره 2 بند د ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور دستور فرمایید موضوع با توجه به اهمیت، خارج از نوبت در هیأت عمومی دیوان مورد رسیدگی قرار گرفته و با ابطال مصوبه مذکور، این سازمان را نیز از نتیجه مطلع نمایند». هم‌چنين در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امر تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت در معاونت حقوقی ریاست جمهوری به موجب لایحه شماره 144451/14622-25/ 10/ 1390 توضیح داده است که: «با احترام، عطف به اخطاریه های مورخ 5/ 5/ 1390 و 19/ 7/ 1390 موضوع شکایت سازمان بازرسی کل کشور به خواسته ابطال تصویب نامه شماره 168692/ت36959هـ -16/ 12/ 1385 هیأت وزیران به شماره های پرونده 9009980900033032 و 9009980953518 ادله زیر در دفاع از مصوبه مورد شکایت تقدیم می گردد: 1- یکی از ایرادات مطروح در متن شکوائیه این است که با وجود ممنوعیت مطلق فروش زمین به اتباع خارجی در تبصره (1) ماده (24) قانون چگونگی اداره منطقه آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران، اراضی موضوع قرارداد شماره 178267/17-25/ 4/ 1381 به شرکتی که در کیش به ثبت رسیده و کل سهام آن متعلق به اتباع خارجی (آلمانیها) می باشد، واگذار گردیده است. صرف نظر از ماهیت ادعا، با عنایت به این که مفاد تصویب نامه مورد شکایت منطوقاً و مفهوماً دلالتی راجع به تملک اراضی در مناطق آزاد ندارد لذا پاسخ گویی به ادعای یاد شده غیر ضروری است. 2- ایراد مطروح دیگر در متن شکوائیه این است که مطابق اصل (139) قانون اساسی و ماده (457) قانون آیین دادرسی مدنی دعوای راجع به اموال عمومی قابل ارجاع به داوری نیست مگر این که ارجاع به داوری در دعوای مذکور قبلاً به تصویب هیأت وزیران یا مجلس شورای اسلامی (حسب مورد) برسد و به اصطلاح شرط مذکور در قانون اساسی و قانون آیین داردسی مدنی شرط صحت است نه شرط نفوذ و چون هنگام انعقاد قرارداد در سال 1381 و درج شرط داوری در آن مجوزی از هیأت دولت اخذ نشده و در واقع این مجوز در سال 1385 یعنی چهار سال پس از انعقاد قرارداد توسط هیأت دولت صادر شده است، لذا تصویب نامه خلاف قانون صادر گردیده است. این ایراد وارد نیست زیرا: اولاً: نه در اصل (139) قانون اساسی و نه در ماده (457) قانون آیین دارسی مدنی هیچ اشاره صریح یا ضمنی به این مطلب نشده که مجوز ارجاع به داوری لزوماً باید قبل از درج شرط ارجاع امر به داوری در قرارداد اخذ شود. آنچه اهمیت دارد و مورد حکم قانونگذار در این احکام قانونی فوق الذکر است ضرورت کنترل ارجاع امر به داوری در ارتباط با اموال عمومی از سوی حاکمیت (دولت یا مجلس) می باشد نه تقدم یا تاخر صدور اجازه نسبت به این موضوع، هنگامی که اجازه انجام امری در اختیار دولت است، چه تفاوتی می کند که این اجازه قبلاً داده شده یا بعداً صادر گردد. ثانیاً: آنچه در اصل (139) قانون اساسی و ماده (457) قانون آیین دادرسی مدنی موکول به اجازه دولت یا مجلس شده است، « ارجاع عملی اختلاف به داوری» یا به تعبیر دیگر اجرای شرط داوری است نه اصل « درج شرط در قرارداد» بنابراین حتی اگر ایراد لزوم اخذ قبلی مصوبه وارد فرض شود، از آنجا که در پرونده حاضر پیش از ارجاع عملی دعوا به داوری این مجوز اخذ و صادر شده است لذا از این جهت هم ایرادی بر مصوبه دولت وارد نیست. ثالثاً: درج شرط داوری در قرارداد به ویژه هنگامی که در آن تصریح می شود که این امر « با رعایت قوانین و مقررات ایران صورت گیرد»، بلا اشکال بوده و هیچ مغایرتی با اصل (139) قانون اساسی ندارد، با توجه به این که در صدر ماده (7) قرارداد، شرط داوری اتاق بازرگانی پاریس موکول به رعایت قوانین و مقررات ایران شده است لذا ادعای عدم انطباق مصوبه با قوانین و مقررات فاقد دلیل و بلاوجه است. 3- در متن شکایت تصریح شده است که چون مطابق بند «ب» ماده (1) قانون داوری تجاری بین المللی مصوب 26/ 6/ 1376 « داوری بین الملی» عبارت است از این که « یکی از طرفین در زمان انعقاد موافقت نامه داوری به موجب قوانین ایران تبعه ایران نباشد» و اختلاف حاضر بین دولت ایران و شرکت ایرانی است لذا موضوع از شمول قانون یاد شده خارج بوده و قابلیت ارجاع به داوری بین المللی ( اتاق بازرگانی پاریس) را نداشته است ضمن این که قلمرو اجرای این قانون منحصر به اختلافات تجاری است در حالی که اختلاف ناشی از قرارداد واگذاری اراضی دولت واقع در کیش به آقای علم بیگی از مصادیق اختلاف تجاری به شمار نمی رود. اولاً: در هیچ یک از مفاد قرارداد یا تصویب نامه صراحتاً یا ضمناً نیامده است که اختلاف موجود مشمول قانون داوری تجاری بین المللی است تا در نتیجه آن بند « ب» ماده (1) قانون داوری تجاری بین المللی حسب نظر سازمان بازرسی کل کشور قابل اعمال باشد. ثانیاً: هنگامی که موضوعی به داوری مرجعی خارجی یا بین المللی ارجاع می شود، این امر لزوماً به معنای شمول قانون داوری تجاری بین المللی بر آن نیست زیرا حسب قوانین موجود از جمله مقررات آیین دادرسی مدنی در باب داوری طرفین ایرانی می توانند اختلافات خود را به داوری مرجعی خارجی مثل اتاق بازرگانی بین المللی پاریس ارجاع نمایند. به تعبیر دیگر از حیث ارجاع امر به داوری خارجی در قانون آیین دادرسی مدنی و یا سایر قوانین جز در فرض ماده (456) (که ناظر به ممنوعیت التزام به داوری اتباع طرف قرارداد با طرف ایرانی است) هیچ محدودیتی پیش بینی نشده و لذا از این جهت نیز هیچ ایرادی بر تصویب نامه مورد اشاره وارد نیست. 4- آخرین ایراد مطرح شده ادعای « تعارض آشکار تصویب نامه مورد ایراد با نظم عمومی» از حیث پذیرش یک مرجع بین المللی برای حل و فصل خصومت بین دولت جمهوری اسلامی ایران و تبعه خود مستنداً به ماده (456) قانون آیین دادرسی مدنی در حالی که: اولاً: نظم عمومی باید مستند به احکام آمره قانونی باشد و طرح آن به صورت کلی قابلیت استناد ندارد. ثانیا: ماده (456) قانون آیین دادرسی مدنی، همان طور که گفته شد، ناظر به ممنوعیت طرف ایرانی از پذیرش داوری افرادی است که دارای همان تابعیت طرف دیگر قرارداد می باشند و این امر ارتباطی به موضوع مطروح ندارد زیرا در فرض حاضر تابعیت مرجع داوری (اتاق بازرگانی پاریس) همان تابعیت طرف دیگر قرارداد نیست. ضمن این که حکم این ماده معطوف به اختلافات میان ایرانی و خارجی است و در فرض حاضر که راجع به اختلاف میان دولت ایران و تبعه ایرانی است، موضوعیت ندارد. به علاوه استناد به ملاک ماده (456) یاد شده به قیاس اولویت جهت اثبات این که تعیین داور خارجی در دعاوی بین فرد ایرانی و دولت ایران غیر قابل قبول است فاقد مبنا و مستند قانونی است. در هر حال از آن جا که در حقوق ایران برای ارجاع امر به داوری جزء محدودیتهای مقرر در ماده (456) قانون آیین دادرسی مدنی و اصل (139) قانون اساسی، محدودیت دیگری پیش بینی نگردیده و حکم مقرر در ماده و یا اصل یاد شده هم اساساً مورد تعرض و نقض واقع نشده است لذا ایرادی بر تصویب نامه مطروح وارد نیست. بنا به مراتب فوق رد شکایت مورد استدعاست».