تجربه بودجه‌ریزی دو مرحله‌ای در تصویب قانون بودجه ۱۴۰۳
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی تجربه بودجه‌ریزی دو مرحله‌ای در تصویب قانون بودجه ۱۴۰۳ پرداخت.
دفتر مطالعات بخش عمومی روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در گزارشی با عنوان «بررسی تجربه بودجه‌ریزی دومرحله‌ای در تصویب قانون بودجه ۱۴۰۳» مطرح می‌کند که طبق اصلاحات مواد (۱۸۰) و (۱۸۲) آئین‌نامه داخلی مجلس، لایحه بودجه باید در دو مرحله به مجلس ارسال و بررسی شود: مرحله اول شامل احکام و ارقام کلان بودجه و مرحله دوم شامل جداول تفصیلی است. این تغییرات با هدف کاهش احکام غیربودجه‌ای، بهبود شفافیت و جلوگیری از تغییرات غیرقانونی در بودجه طراحی شده‌اند.
این گزارش بیان می‌کند که اصلاح آئین‌نامه داخلی مجلس گام مثبت بزرگی به‌سمت تبیین نقش دولت و مجلس در بودجه و اصلاح محتوایی و فرایندی بودجه بود و به‌لحاظ کارشناسی، بررسی دومرحله‌ای بودجه توصیه می‌شود. بااین‌حال، محتوای لایحه بودجه ارسالی دولت در سال ۱۴۰۳ (به‌خصوص در مرحله اول) با ایراداتی همراه بود که این اهداف را تحت‌الشعاع قرار داده است. ازجمله این ایرادات می‌توان به نقص در ارائه جداول کلان بودجه، عدم شفافیت در سیاست‌های مالی و مغایرت‌های قانونی در فرایند بودجه‌ریزی اشاره کرد. این مشکلات باعث کاهش شفافیت بودجه و آسیب به کیفیت تصمیم‌گیری نمایندگان مجلس می‌شود. همچنین، برخی از اطلاعات حیاتی مانند جزئیات هدفمندی یارانه‌ها و فروض محاسباتی به‌درستی ارائه نشده بودند. در این راستا ضروری است، ترتیباتی اتخاذ شود تا بر مبنای یک الگوی بهینه نحوه تدوین بودجه دومرحله‌ای اصلاح شود.
این گزارش ایراداتی را در روش دومرحله‌ای تصویب بودجه مطرح کرده و بیان می‌کند که در بخش نخست لایحه بودجه، جداول کلان که نمای کلی از بودجه کشور را ارائه می‌دهند، به‌صورت ناقص ارائه شده بود. این نقص اطلاعاتی باعث کاهش شفافیت و ایجاد ابهام در بررسی بودجه توسط نمایندگان مجلس می‌شود. انتظار می‌رود دولت حداقل جداول کلان شماره (۱) تا (۴) را که هرساله در سند بودجه درج می‌شد به‌طور کامل ارائه دهد. از سوی دیگر لایحه بودجه ۱۴۰۳ فاقد شفافیت لازم در ارائه سیاست‌های مالی و فروض محاسباتی بود. به‌عنوان مثال، نحوه افزایش حقوق کارکنان دولت و بازنشستگان به‌درستی تبیین نشده و اطلاعات کافی درباره رشد درآمدهای مالیاتی و نحوه تعیین آنها درخصوص گروه‌های ذی‌نفع مختلف ارائه نشده بود.
این گزارش ادامه می‌دهد که برخی از موارد فرابودجه‌ای مهم مانند منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها به‌طور کامل در بخش اول لایحه بودجه ارائه نشده بودند. این نقص می‌تواند به عدم شفافیت در سیاست‌های اقتصادی دولت و کاهش دقت در تصمیم‌گیری‌ها منجر شود. همچنین جداول تفصیلی بودجه که در مرحله دوم لایحه بودجه ارائه شدند، در برخی موارد با ارقام و سقف‌های مصوب در مرحله اول مغایرت داشتند. این مغایرت‌ها، خلاف آئین‌نامه داخلی مجلس بوده و به فلسفه بودجه دومرحله‌ای آسیب می‌زند.
در این گزارش آمده است که در مرحله اول رسیدگی به لایحه بودجه، احکامی به بودجه اضافه شد که به‌طور مستقیم جزئیات ردیف‌های بودجه‌ای را تعیین می‌کرد. این اقدام، اختیار عمل دولت در مرحله دوم را محدود کرده و فلسفه بودجه‌ریزی دومرحله‌ای را زیر سوال می‌برد. از سوی دیگر، دولت نیز در بخش دوم لایحه بودجه جداول را به‌گونه‌ای تنظیم کرده که با برخی از مصوبات مرحله اول مغایرت داشته، یا در میان ردیف‌های جداول احکام جدیدی وضع کرده بود. این موضوع نیز صراحتاً با متن آئین‌نامه داخلی مجلس تنافر دارد. همچنین سنجه‌های ارزیابی دستگاه‌های اجرایی به‌درستی ارائه نشده و اتصال مشخصی بین بودجه دستگاه‌ها و وظایف و برنامه‌های آنها برقرار نشده بود. این مسئله نشان‌می‌دهد در اجرای بودجه‌ریزی برنامه‌محور اهتمام بیشتری مورد نیاز است. نتایج بررسی و یافته‌های گزارش نشان می‌دهند که محتوای بودجه ارسالی دولت نیازمند اصلاحات اساسی برای بهبود شفافیت، انطباق با قوانین و افزایش کارایی فرایند بودجه‌ریزی است.
در ادامه این گزارش پیشنهاداتی برای حل مشکلات شناسایی شده و کمک به شفافیت و کارایی فرایند بودجه ریزی مطرح شده‌است که اولین مورد آن شامل اصلاح و تکمیل جداول کلان بودجه است که در توضیح آن مطرح می‌شود که دولت باید جداول کلان بودجه را به‌صورت کامل و دقیق ارائه دهد تا نمایندگان و دیگر ذی‌نفعان بتوانند تصویر واضحی از بودجه کشور و سیاست‌های مالی دولت داشته‌باشند. این اقدام به شفافیت و دقت در تصمیم‌گیری کمک می‌کند.
این گزارش در توضیح پیشنهاد «افزایش شفافیت در فروض محاسباتی بودجه» مطرح می‌کند که که لایحه بودجه باید شامل توضیحات کامل و شفافی درباره فروض محاسباتی و سیاست‌های مالی باشد، ازجمله جزئیات مربوط به افزایش حقوق کارکنان، رشد درآمدهای مالیاتی و سیاست‌های مرتبط با یارانه‌هاست که قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز در این راستا احکامی پیش‌بینی کرده است. برای مثال ماده (۲۴) قانون برنامه هفتم دولت را مکلف می‌کند سقف مجاز صدور تضمین‌نامه‌ها و تعهدنامه‌های صادر شده به عهده خود را در لوایح بودجه سالیانه تعیین کند و گزارش آن را هر ۶ ماه یک‌بار به مجلس ارسال نماید و همچنین سازمان برنامه مکلف است تعهدات هرسال دولت را در سقف لوایح بودجه سنواتی درج کرده و برای تأدیه آن منابع لازم را پیش‌بینی کند. این شفافیت به نمایندگان و کارشناسان اجازه می‌دهد تا اثرات تصمیمات مالی دولت را بهتر ارزیابی کنند. گفتنی است ارائه جزئیات و فروض بودجه در مرحله اول می‌تواند ماهیت تصویبی نداشته‌باشد.
در این گزارش ادامه می‌دهد که دولت باید اطمینان حاصل کند که جداول تفصیلی بودجه که در مرحله دوم ارائه می‌شوند، کاملاً با احکام و سقف‌های مصوب در مرحله اول مطابقت دارند. این اقدام از مغایرت‌های قانونی و ایجاد ابهام در فرایند بودجه‌ریزی جلوگیری می‌کند. دولت باید سنجه‌های ارزیابی دستگاه‌های اجرایی را به‌گونه‌ای ارائه کند که به‌طور دقیق عملکرد و اثرگذاری برنامه‌ها و وظایف هر دستگاه را منعکس کند. این اقدام به اجرای موفق بودجه‌ریزی برنامه‌محور و افزایش کارایی تخصیص منابع کمک می‌کند. همچنین بررسی تجربیات موفق کشورهای پیشرفته در زمینه بودجه‌ریزی، مانند فرانسه، کانادا و سوئد، می‌تواند راهنمایی برای بهبود فرایند بودجه‌ریزی در ایران باشد. این کشورها از اسناد پشتیبان و گزارش‌های مفصلی استفاده می‌کنند که به شفافیت و دقت در تصمیم‌گیری کمک می‌کند، بدون اینکه فرایند تصویب بودجه را پیچیده‌تر کند.
این گزارش بیان می‌کند که درمجموع، اگرچه به‌لحاظ کارشناسی بررسی دومرحله‌ای بودجه توصیه می‌شود؛ اما باید تدبیری اندیشیده شود که در رسیدگی به مرحله اول سطح اطلاع نمایندگان مجلس و مردم کاهش پیدا نکند. زیرا در برخی از موارد مبنای تصمیم‌گیری برای رأی کلیات و ارقام کلان بودجه مستلزم اطلاع از جزئیاتی است که در مرحله دوم مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت. راهکاری که برای حل این مسئله پیشنهاد می‌شود و در قانون آئین‌نامه داخلی مجلس نیز تعبیه شده‌است، ارائه فروض بودجه به‌صورت مبسوط، تفصیلی و کامل به مجلس است. ذکر این نکته ضروری است که فروض ارسالی جنبه اطلاعی خواهند داشت و اساساً تصویب آنها در مرحله اول توجیه منطقی ندارد؛ زیرا ارقام بودجه انعکاسی از مفروضات هستند و چنانچه دخل و تصرفی در مفروضات توسط مجلس صورت گیرد و به تصویب برسد، عملاً مرحله اول که قرار است فقط به کلیات بپردازد وارد اصلاح جزئیات بودجه خواهد شد. درنتیجه فروض تصویبی نیستند، بلکه انعکاس در ارقام کلان دارند و اگر مجلس فروض متفاوتی را در نظر دارد باید انعکاس آن در ارقام کلان مرحله اول بودجه اصلاح شود. لذا توصیه می‌شود فروض بودجه در قالب گزارش پشتیبان به مجلس و عموم مردم ارائه شود و نه در سند بودجه.