یادداشت عضو شورای نگهبان درباره برگزاری زودهنگام انتخابات
عضو حقوقدان شورای نگهبان در یادداشتی به تشریح اصل ۱۳۱ قانون اساسی و برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری زودهنگام پرداخت.
خیرالله پروین عضو حقوقدان شورای نگهبان در یادداشتی به تشریح اصل ۱۳۱ قانون اساسی و برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری زودهنگام پرداخت که متن کامل آن به شرح زیر است:
«بسم الله الرحمن الرحیم
پرواز ملکوتی رئیس جمهور شهید و همراهان او بر امت شهیدپرور ایران تسلیت باد. ان شاءالله اروح شهید خدمت و همراهان او در جوار جدش سیدالشهدا (ع) قرین رحمت الهی باد.
آنچه در بحث اصل ۱۳۱ مطرح می‌شود نظر شخصی می‌باشد و بیشتر برای طرح بحث در محافل علمی می‌باشد.
از ابتدای انقلاب تاکنون در سه مرحله دوره ریاست جمهوری به اتمام نرسیده و بر حسب ضرورت انتخابات پیش از موعد مقرر برگزار شده است؛ یک مرحله در سال ۱۳۶۰ با عزل رئیس‌جمهور وقت و مرحله دوم در شهریور ۱۳۶۰ با ترور و شهادت رئیس جمهور رجایی و مرحله سوم در ۳۰ اردیبهشت ۱۴۰۳ با شهادت رئیس جمهور رئیسی بر اثر سقوط بالگرد.
قانون اساسی هر کشور؛ به عنوان مهم‌ترین سند حقوقی که در آن اصول سیاسی، ساختار، سلسله مراتب، جایگاه و حدود قدرت سیاسی یک کشور؛ درج شده و تضمین کننده حقوق شهروندان آن به حساب می‌آید و معمولاً به امر حکمرانی در شرایط عادی می‌پردازد و بیشتر برای شرایط عادی می‌باشد، اما با توجه به امکان اتفاقاتی در شرایط غیر عادی پیش بینی‌های ضروری و اضطراری در قوانین اساسی دیده شده است؛ یکی از اصول مهم این قانون؛ اصل ۱۳۱ آن می‌باشد که به مسئله اداره کشور در زمان فوت، عزل، استعفا، غیبت یا بیماری رئیس جمهور، پرداخته است. با توجه به این که غیبت رئیس جمهور می‌تواند بر روند اداره و مدیریت کشور تأثیر گذار باشد؛ اطلاع از مضمون این اصل و نکات حقوقی آن امری ضروری می‌باشد.
در همین راستا قانون اساسی جمهوری اسلامی در اصل ۱۳۱ وضعیت ضروری و استثنایی برای رفع خلاء احتمالی پیش آمده و انتخاب رئیس جمهور جدید پیش بینی نموده است.
بنا به تصریح اصول (۱۱۴) و (۱۳۱) قانون اساسی، برگزاری انتخابات ریاست جمهوری در ۲ حالت قابل پیش بینی است. حالت اول؛ برگزاری انتخابات در شرایط و حالت عادی و در پایان دوره چهارساله ریاست جمهوری (حالت عادی مقرر در اصل ۱۱۴ قانون اساسی) است. حالت دوم؛ برگزاری انتخابات ریاست جمهوری در شرایط و حالات استثنایی مقرر در (در اصل ۱۳۱) قانون اساسی و در مواردی است که دوره ریاست جمهوری قبل از پایان چهار سال و در نتیجه فوت، عزل، استعفا یا بیماری بیش از دو ماه رئیس جمهور پایان می‌پذیرد یا در پایان دوره چهارساله ریاست جمهوری، به هر دلیل رئیس جمهور جدید هنوز انتخاب نشده است؛ لذا در حالت دوم، بنا به تصریح اصل (۱۳۱) قانون اساسی؛ «.. شورایی متشکل از رئیس مجلس و رئیس قوه قضائیه و معاون اول رئیس جمهور موظف است ترتیبی دهد که حداکثر ظرف مدت پنجاه روز، رئیس جمهور جدید انتخاب شود.» بر اساس قانون اساسی هدف از تشکیل این شورا بدین خاطر است که انتخابات رئیس جمهوری را در این حالت ضروری و استثنایی ترتیب دهد تا رئیس جمهور ظرف حداکثر پنجاه روز، انتخاب شود.
در ۶ حالت؛ معاون اول رئیس جمهور با رعایت شرایطی، اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور را عهده دار می‌شود که موارد آن عبارت است از: ۱- فوت ۲- عزل ۳- استعفا ۴- غیبت یا بیماری بیش از دو ماه رئیس جمهور ۵- زمانی که مدت ریاست جمهوری پایان یافته و رئیس جمهور جدید بر اثر موانعی هنوز انتخاب نشده ۶- موارد دیگری از این قبیل.
نکاتی چند در این خصوص قابل طرح می‌باشد:
الف- شرایط نام‌نویسی برای انتخابات ریاست‌جمهوری مبنی بر «تعریف و اعلام معیارها و شرایط لازم برای تشخیص رجل سیاسی، مذهبی و مدیر و مدبر بودن نامزدهای ریاست‌جمهوری» وفق اصل ۱۱۰ و ۱۱۵ قانون اساسی و بند ۱۰-۵ سیاست‌های کلی انتخابات [۱] را شورای نگهبان بر عهده دارد و به وزارت کشور ابلاغ کرده است [۲].
مقرر شده بود که مقرره سال ۱۳۹۶ شورای نگهبان در خصوص شفاف‌سازی «تعریف و اعلام معیارها و شرایط لازم برای تشخیص رجل سیاسی، مذهبی و مدیر و مدبر بودن نامزدهای ریاست‌جمهوری» اصلاح شود. بر اساس معیارهای اعلام شده، داوطلبان انتخابات ریاست‌جمهوری برای ثبت‌نام باید دارای حداقل سن ۴۰ سال تمام شمسی و حداکثر سن ۷۵ سال تمام شمسی در هنگام ثبت‌نام باشند. داوطلبان انتخابات ریاست‌جمهوری باید حداقل دارای مدرک تحصیلی حداقل کارشناسی ارشد یا معادل آن مورد تأیید وزارت علوم، تحقیقات و فناوری یا وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و یا مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه باشند. همچنین وزرا، استانداران، شهرداران شهرهای بالای دو میلیون نفر جمعیت، فرماندهان عالی نیروهای مسلح با جایگاه سرلشگری و بالاتر می‌توانند در انتخابات ریاست‌جمهوری کاندیدا شوند. بر اساس این ابلاغیه، نمایندگان فعلی و ادوار مجلس شورای اسلامی منعی برای ثبت‌نام در انتخابات ریاست‌جمهوری ندارند.
با استناد به این مقرره هر یک از شخصیت‌های سیاسی حاضر در حاکمیت اعم از وزرا یا رؤسای سایر قوا که دارای شرایط مندرج در این مقرره هستند، می‌توانند برای نام‌نویسی در انتخابات ریاست‌جمهوری اقدام کنند؛ همانطور که شهید خدمت مرحوم آقای رئیسی در زمان ثبت‌نام برای ریاست‌جمهوری، رئیس قوه قضائیه بودند.
ب- در خصوص جایگاه و موقعیت حقوقی معاون اول ریاست‌جمهوری این سوال مطرح می‌باشد که، چون وی بنا بر مفاد اصل ۱۳۱ می‌بایست ترتیبی دهد تا ظرف ۵۰ روز رئیس‌جمهور انتخاب شود، آیا خودشان می‌توانند نامزد انتخابات شود؟
آنچه که مطرح می‌باشد این است که معاون اول در این بازه زمانی کفیل محسوب می‌شود و بنا بر قاعده کلی، کفیل واجد تمامی اختیاراتی است که شخص اصیل داراست؛ همانطور که در اصل ۱۳۱ آمده، معاون اول رئیس‌جمهور با موافقت رهبری اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور را عهده‌دار می‌شود، اما مستند لزوم اخذ موافقت رهبری چیست؟
بند ۹ اصل ۱۱۰ قانون اساسی در مقام تبیین وظایف و اختیارات رهبری مقرر می‌کند: «امضای حکم ریاست‌جمهوری پس از انتخاب مردم…»؛ بر اساس این اصل چنین می‌توان استدلال کرد که، چون پس از انتخاب رئیس‌جمهور، رهبری با امضا خویش به مسئولیت وی رسمیت می‌بخشد؛ لذا برای رسمیت بخشیدن به موقعیت جدید معاون اول رئیس‌جمهور در مقام کفیل نهاد ریاست‌جمهوری تائید رهبر لازم است.
و لذا این امر مانع از نامزدی معاون اول برای انتخابات پیش رو نخواهد بود، همانگونه که رئیس‌جمهور پس از پایان دوره‌ی اول ریاست‌جمهوری می‌تواند برای دور دوم نامزد شود، کفیل وی نیز واجد چنین حقی است و منظور از عبارت «ترتیبی دهد تا ظرف ۵۰ روز رئیس‌جمهور جدید انتخاب شود»، همان مقدماتی است که رئیس‌جمهور در مقام رئیس دولت مکلف به انجام آن است.
همانگونه که در شرایط عادی وزارت کشور مأمور برگزاری انتخابات است و شورای نگهبان مسئول نظارت بر حُسن اجرای انتخابات است؛ در شرایطی که معاون اول کفالت ریاست‌جمهوری را عهده‌دار است، این شورا راجع به برگزاری انتخابات اتخاذ تصمیم کرده و وزارت کشور این تصمیم را اجرا می‌کند.
تنها تفاوتی که در این شرایط وجود دارد آن است که در شرایط عادی اگر وزیر کشور از انجام مقدمات انتخابات تعلل ورزد، می‌توان وی را استیضاح کرد؛ اما در زمانی که کفیل متصدی اختیارات رئیس‌جمهور است، امکان استیضاح وزرا بنا بر مفاد اصل ۱۳۲ قانون اساسی وجود ندارد. اتخاذ تصمیم راجع به برگزاری انتخابات بر عهده شورای نگهبان گذاشته شده است.
ج-، اما در خصوص موقعیت رئیس فعلی مجلس یازدهم و پایان دوره چهارساله‌ی مجلس یازدهم است:
اصل ۶۵ قانون اساسی مقرر می‌کند: پس از برگزاری انتخابات جلسات مجلس با حضور دو سوم مجموع نمایندگان رسمیت می‌یابد… مقدمات افتتاح مجلس به اطلاع وزیر کشور می‌رساند، سپس وزیر کشور از منتخبین دعوت می‌کند تا ظرف ۵ روز در مجلس حاضر شوند و سپس با نطق وزیر کشور راجع به گزارش انتخابات مجلس رسمیت می‌یابد.
مادامی که این تشریفات انجام نشده باشد، مجلس جدید شکل نگرفته است و هیئت‌رئیسه‌ی مجلس پیشین کمافی‌السابق دارای صلاحیت و جایگاه رسمی دارد. بر اساس آئین‌نامه داخلی مجلس و برابر ماده ۱۲ آئین نامه داخلی هیئت رئیسه سنی در اولین جلسه پس از افتتاح مجلس اقدام به برگزاری انتخابات هیئت رئیسه می‌نماید. اعضای هیئت رئیسه برای مدت یک‌سال انتخاب می‌شوند. انتخابات بعدی در سالروز انتخابات هیئت رئیسه می‌باشد و درصورتی‌که با تعطیلات مصادف گردد در جلسه قبل از آن انجام می‌شود. مسئولیت هیأت رئیسه جدید از سالروز انتخابات قبل آغاز می‌شود؛ لذا با استناد به مقررات یادشده و نظر به اینکه در زمان تشکیل شورای مورد اشاره در اصل ۱۳۱ رئیس قوه مقننه دارای مسئولیت در این رکن از ارکان حاکمیت است، عضویت وی در این شورا منطبق بر قانون بوده و هیچ اشکالی بر آن وارد نیست.
علاوه بر این استدلال که تا رسمیت یافتن مجلس دوازدهم هیئت رئیسه فعلی مجلس دارای صلاحیت شناخته می‌شوند، این نکته قابل توجه است که عطف به عبارت مندرج در اصل ۱۳۱ شورای مورد اشاره می‌بایست ترتیب انتخاب رئیس‌جمهور جدید را بدهد؛ لذا بنا به همان بحث کفالت نهاد ریاست‌جمهوری و آنچه از عبارتِ ترتیبی دهد که حداکثر ظرف ۵۰ روز رئیس‌جمهور جدید انتخاب شود استنتاج می‌شود، این نتیجه به دست می‌آید که تنها تکلیف و صلاحیت تعریف‌شده برای این شورا اتخاذ تصمیم برای برگزاری انتخابات است و ادامه‌ی تشریفات برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری به سیاق شرایط عادی و بنا بر قانون حاکم بر انتخابات ریاست‌جمهوری در حدود وظایف و اختیارات تعریف شده برای وزارت کشور و با نظارت شورای نگهبان بوده، این شورا در این مرحله فارغ از صلاحیت و مسئولیت تلقی می‌شود.
نکته حقوقی دیگر در خصوص اصل ۱۳۱ این است که این اصل؛ حالتی را که معاون اول نیز قادر به ریاست قوه مجریه نیست را نیز پیش بینی نموده است. در مواردی که معاون اول رئیس جمهور (که عهده دار مسند قوه مجریه گشته است) فوت نماید و یا به هر دلیلی قادر به انجام وظایف نباشد و معاون اولی نیز نداشته باشد؛ رهبر؛ شخصی را به سمت وی منصوب می‌نماید. البته این امر، زمانی امکان پذیر است که شرایط فوق، یعنی فوت معاون اول یا عدم امکان انجام وظایف وجود داشته و خود معاون اول نیز، معاون اولی نداشته باشد.
نظریه تفسیری شورای نگهبان در این خصوص
علاوه بر نکات فوق نظر تفسیری شورای نگهبان در ارتباط با اصول ۱۳۰ و ۱۳۱ قانون اساسی با موضوع رسمیت و اعتبار قانونی تصمیمات شورای موقت ریاست جمهوری با وجود اکثریت اعضا مصوب ۹/ ۱۳۶۰/۰۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی
شماره ۱۷۶۲ - دال ه - ۸ /۶ /۱۳۶۰
شورای محترم نگهبان قانون اساسی
طبق اصل ۱۳۰ قانون اساسی که در هنگام غیبت یا بیماری و یا عزل رئیس جمهور شورایی بنام شورای موقت ریاست جمهوری مرکب از رئیس دیوان عالی کشور و رئیس مجلس و نخست وزیر تشکیل می‌گردد آیا طبق این اصل با وجود اکثریت اعضا این شوری، شوری قانونی است و می‌تواند به وظایف محوله در قانون عمل کند؟ مثلاً تشکیل شوری با وجود رئیس دیوان عالی کشور و رئیس مجلس قانونی است و می‌تواند وظایف تشریح شده در اصول ۱۳۰ و ۱۳۱ را انجام دهد؟
مقتضی است هر چه سریع‌تر نظر آن شورای محترم به مجلس شورای اسلامی ابلاغ گردد.
رئیس مجلس شورای اسلامی اکبر هاشمی
ریاست محترم مجلس شورای اسلامی
عطف به نامه شماره ۱۷۶۲ دال ه - ۸ /۶ /۱۳۶۰ موضوع در شورای نگهبان مطرح و مورد بررسی قرار گرفت. نظر شورا به شرح زیر اعلام می‌شود:
با توجه به اینکه عمده نظر قانون اساسی در اصول ۱۳۰ و ۱۳۱ عدم وقوع فترت و جلوگیری از تعطیل امور کشور می‌باشد و نظر به اینکه در صورت اتفاق رأی دو نفر از سه عضو شورای موقت ریاست جمهوری اکثریت که مناط اعتبار قانونی است حاصل می‌شود در صورت فوت یکی از سه نفر اعضا شورای مذکور در مواردی که دو نفر دیگر اتفاق رأی داشته باشند اقدامات و تصمیمات آن‌ها به عنوان شورای ریاست جمهوری قانونی و معتبر است.
دبیر شورای نگهبان لطف الله صافی»