جزئیات تغییرات طرح اصلاح قانون بانک مرکزی

یکی از اتفاقاتی که پس از انقلاب رخ داد ملی شدن بانک‌ها بود، به علت دولتی شدن بانک‌ها نیاز به نظارت بر سیستم بانکی کشور کاهش پیدا کرد. این موضوع تا برنامه پنجم توسعه ادامه داشت و بحث نظارت بانک مرکزی در این برنامه مطرح شد. این موضوع  با تشکیل بانک‌های خصوصی همزمان شد چرا که در آن زمان  نیاز به تقویت ابزارهای نظارتی بانک مرکزی احساس شد.

یکی از چالش‌های اقتصاد ایران از سمت نظام بانکی تورم بالا و بی‌انضباطی اقتصاد کلان است،  تورم و نقدینگی نیز با یکدیگر ارتباط دارند. اساسا برای کنترل تورم باید جلوی رشد نقدینگی گرفته شود. علت تداوم رشد نقدینگی نیز ناترازی در بخش دولتی و خصوصی است. بخش‌هایی امکان ناترازی دارند که به بانک مرکزی متصل باشند.

در صورتی که دولت بتواند ناترازی خود را به بانک مرکزی تحمیل کند سبب افزایش نقدینگی خواهد شد. از طرف دیگر بانک‌ها نیز اهمیت دارند چرا که به سبب امکان خلق پول اگر نظارت درستی صورت نگیرد، رشد نقدینگی افزایش خواهد یافت.

کشورهایی توانستند تورم پایین را تجربه کنند که رشد نقدینگی را کنترل کنند. در علم اقتصاد چاله‌هایی وجود دارد که لازم است برای پر کردن آنها پول چاپ کنیم. این موارد ناترازی بودجه دولت، ناترازی بخش‌های شبه دولتی و ناترازی در نظام بانکی است.

در بحث مقررات گذاری و نظارت بر بانک‌ها باید توجه داشت که ناترازی بانک‌ها به بانک مرکزی سرایت کرده و در سال های اخیر رشد داشته است. از نظر زیان انباشته و سلامت و ثبات نظام بانکی نیز بانک‌ها شرایط خوبی ندارند.

نسبت کفایت سرمایه بانک‌ها در کشورهای مختلف بسیار قابل توجه است و این در حالی است که براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس کفایت سرمایه در کشور ما منفی است. به گفته برخی کارشناسان با این وجود که تعدادی از بانک‌ها در اسناد مالی خود کفایت سرمایه خود را مثبت نشان می‌دهند، تنها پنج تا شش بانک در کشور کفایت سرمایه مثبت دارند.

موضوعی که سبب زیان انباشته بانک ها می‌شود، مطالبات غیر جاری است. به این معنا که بخشی از تسهیلات بانک باز پرداخت نمی‌شود. برخی برآوردهای انجام شده نشان می‌دهد که 50 تا 60 درصد تسهیلات پرداخت شده جزو مطالبات غیرجاری است.

نگاهی به سیاست‌گذاری پولی منفعل در برابر دولت و بانک‌ها  نشان میدهد طی یک دوره بلند مدت سهم خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی در اجزای پایه پولی حدود 70 درصد بوده است. این درحالی است که سهم بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی  در سنوات اخیر بسیار محدود شده و از طرف دیگر سهم بدهی بانکها به بانک مرکزی مقداری رشد کرده و حدود 20 تا 30 درصد اجرای پایه پولی مربوط به این شاخص است.

گفتنی است، معمولا کشورها بانک مرکزی تاسیس می‌کنند که وضعیت کنونی که در کشور ما وجود دارد را نداشته باشند در نتیجه شاید بتوان گفت که در این مدت بانک مرکزی نداشته‌ایم چرا که اگر وجود داشت نباید این اتفاقات رخ می‌داد.

در مورد مقررات گذاری و نظارت، بحث‌های شرعی و احتیاطی مطرح است؛ در بخش سیاست‌گذاری پولی با مشکل محدودیت ابزارهای بانک مرکزی و لنگر اسمی مواجه هستیم. در کشور ما ارز به عنوان لنگر تورم عمل می‌کند این در حالی است که بانک‌های مرکزی لنگر اسمی را به سمت بهره بین بانکی برده‌اند.

لازم به ذکر است که در خصوص سیاستگذاری ارزی نیز نظام بانکی مشکلات مختلفی دارد. در این بخش بازار متشکل و نظارت بانک مرکزی، سلطه ارزی دولت بر بانک مرکزی، تکلیف بانک مرکزی به خرید ارز دولت و عدم پایبندی به نظام ارزی شناور مدیریت شده از جمله مسائل اساسی است. تجربه ما اینگونه است که چند سال نرخ ارز را ثابت نگه می‌داریم و پس از مدتی که فشار تورمی افزایش می‌یابد شاهد شوک نرخ ارز هستیم و این مسئله نیز موردی است که باید اقداماتی در خصوص آن انجام شود.

مشکلات ساختاری بانک مرکزی در حوزه نظارت/ مسئول رسیدگی انگیره‌ای برای کشف تخلف ندارد

در ساختار حکمرانی نیز تعارض منافع بانک مرکزی با دولت و بانک‌ها وجود دارد. سلطه مالی و کسری بودجه ای که دولت دارد می‌تواند به بانک مرکزی سرایت کند. مورد دوم نیز تعارض منافع با بانک‌ها است. بسیاری از مصادیق تعارض منافع در هیئت انتظامی بانک‌ها وجود دارد. یکی از بانک ها خود در هیئت انتظامی حضور دارد و حق رای دارد. این موضوع شامل درهای گردانی که بین مدیران بانک مرکزی و بانک‌های تجاری وجود دارد، نیز می‌شود.

قسمتی که در ضعف اقتدار نظارتی بانک مرکزی در آن وجود دارد، شامل حلقه‌های کشف تخلف، رسیدگی و بازدارندگی است. ساختار هیئت انتظامی این گونه است که بازرس هیچ نقشی در آن ندارد، در نتیجه انگیزه‌ای برای کشف تخلف باقی نمی‌ماند. از سال 95 تا 96 سازمان بازرسی در بانک مرکزی مستقر شد و مجموعه از تخلفات بانک‌ها را کشف کرد.

این موضوع نشان می‌دهد که فرآیند کشف تخلفات در بانک مرکزی مشکل دارد. در بخش رسیدگی که وارد می‌شوید دبیر کل مسئول هیئت انتظامی است و اعضای این هیئت نیز به گونه‌ای تعیین نشده‌اند که توانایی لازم جهت رسیدگی به تخلفات تخصصی را داشته باشند. حال بانک در مرحله رسیدگی می‌تواند برود در دادگاه معمولی علیه بانک مرکزی شکایت کند. این فرایند یعنی بانک مرکزی اقتدار لازم را ندارد.

شاید گفته شود که به طور مثال کافی است شش ابزار جدید به اختیارات بانک مرکزی اضافه کنیم تا این مشکل حل شود اما در قانون برنامه ششم این اتفاق رخ داد. بانک مرکزی اختیارات بازدارنده را دریافت کرد اما تا امروز از این اختیارات استفاده نکرده چرا که آیین نامه مربوط به تصویب هیئت انتظامی نرسیده است. این موضوع نشان می‌دهد که اگر ساختار اصلاح نشود، هر چقدر هم که به بانک مرکزی اختیار بدهیم، نتیجه‌ای نخواهد داشت.

گفتنی است  در خصوص نظام تصمیم‌گیری حوزه بانکی کشور شورای پول و اعتبار وجود دارد که وزرای غیر مرتبط در آن حضور دارند، ضمن اینکه تصمیماتی که گرفته می‌شود متناسب با وضعیت اقتصادی نیست. طبیعتاً اگر تصمیم غلطی نیز گرفته شود هزینه‌ای بابت آن پرداخت نمی‌شود.

در مورد شورای پول و اعتبار دو مسئله وجود دارد؛ اول اینکه باید افراد متخصص وارد آن شوند و به صورت دائم در آن حضور داشته باشند. در دوره‌هایی شاهد حضور وزیر آموزش و پرورش در شورای پول و اعتبار بودیم و این وزیر حق رای داشته است. ضمن اینکه هر دو هفته یک بار جلسات تشکیل می‌شود که روند تصمیم گیری را به شدت کند می‌کند.

جزئیات چهار ایراد اساسی ساختار بانک مرکزی و تغییرات طرح مجلس

در ساختار اصلی طرح بانک مرکزی، مجمع عمومی در راس قرار دارد و هیئت نظارت، هیئت عالی و شورای فقهی زیر نظر آن قرار دارند. هیئت نظارت باید پیگیری مصوبات مجمع عمومی را انجام دهد. در هیئت عالی نیز وزیر اقتصاد، رییس سازمان برنامه و بودجه و رییس کل بانک مرکزی حضور دارند که اعضای اجرایی را تشکیل می‌دهند.

همچنین چهار عضو غیر اجرایی نیز حضور دارند که با پیشنهاد رییس بانک مرکزی و تایید رییس جمهور انتخاب می‌شوند. این موضوع سبب می‌شود تا پنج فرد همسو با بانک مرکزی در هیئت عالی حضور داشته باشند و این هیئت جایگزین شورای پول و اعتبار شده است. در حقیقت مرجع تصمیم گیری در حوزه اجرایی این هیئت خواهد بود.

هیئت عالی باید به صورت دائم جلسه داشته باشد و وزیر و رییس سازمان برنامه و بودجه نیز اگر نتوانند شرکت کنند باید نماینده‌ای را از قبل معرفی کرده باشند.

در بحث استقلال بانک مرکزی نیز باید توجه داشت که شخص رییس کل توسط رییس جمهور تعیین می‌شود و اعضا غیر اجرایی نیز با تایید دولت تعیین می‌شوند. در حقیقت در شور دوم، استقلال بانک مرکزی در طرح کاهش یافته است. وقتی این استقلال تضعیف شود امکان نظارت نیز کاهش می‌یابد. شورای فقهی نیز در شور دوم در چارچوب ارکان بانک مرکزی قرار گرفته است.

جدول ایرادات و تغییرات اعمال شده در چارچوب ساختاری بانک مرکزی به شرح زیر است:

ظرف 6 سال تنها 4 مصوبه شورای پول و اعتبار منتشر شد/ در طرح مجلس مصوبات هیئت عالی غیر محرمانه است

در بحث راهکارها اولین مورد شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی است. در حال حاضر بانک مرکزی مستقل نداریم. ضمن اینکه پاسخگویی به نهادهای ناظر نظیر دیوان محاسبات نیز وجود ندارد. همچنین پاسخگویی به مجلس نیز علاوه بر این موارد در طرح اصلاح قانون بانک مرکزی قرار گرفته است. در طرح نیز اصل بر غیر محرمانه بودن مصوبات هیئت عالی است. از ابتدای سال 92 تا 99 تنها چهار مصوبه شورای پول و اعتبار در تارنمای بانک مرکزی قرار گرفته است.

در حوزه شفافیت در طرح گفته شده است که آرا اعضای هیئت عالی، اسامی حاضرین و غایبین و معامله با بانک‌ها باید شفاف باشد. در خصوص کنترل تعارض منافع در طرح گفته شده است که همه کارکنان بانک مرکزی تا سه سال پس از اتمام خدمت در بانک مرکزی نمی‌توانند وارد بانک‌ها شوند، ضمن اینکه افراد نمی‌توانند سهام‌دار بانک‌ها باشند، سپرده‌ای در بانک داشته باشند و یا تسهیلاتی از بانک‌ها دریافت کنند. اراده برخورد در برخی موارد به دلیل همین تعارض منافع وجود ندارد که با این قاعده‌گذاری موارد این چنینی کاهش خواهد یافت.

در بحث ساختار هیئت انتظامی نیز سه نفری در هیئت بدوی و تجدید نظر حضور دارند. یک نفر به عنوان رییس هیئت حضور دارد. نماینده بانک نیز حذف شده است. نوشتن رای نیز برعهده قاضی قرار گرفته است. دو نفر دیگر نیز کارشناس تخصصی هستند. قاضی هیئت انتظامی براساس پیشنهاد رییس کل بانک مرکزی و تایید رییس قوه قضاییه تعیین می‌شود.

پس از دو مرحله دادگاه بدو و تجدید نظر امکان ادامه روند رسیدگی در دیوان عالی کشور وجود دارد. در بخش کشف تخلفات نیز بانک‌ها باید داده‌ها را به صورت داشبرد به بانک مرکزی تحویل دهند در نتیجه این موضوع هزینه رسیدگی را کاهش می‌دهد. این همان بخشی است که بانک‌های خصوصی در مورد آن اعتراض داشتند و براساس آن این طرح را بد می‌دانند.

بانک مرکزی دیگر الزامی برای پرداخت تنخواه به دولت ندارد/ بعداز 6 سال تخصیص تنخواه ممنوع می‌شود

در حوزه مقررات گذاری و تنظیم گری و مسایل مربوط به اقتدار بانک مرکزی در طرح اصلاح قانون بانک مرکزی به فقدان قانون گریز و ورشکستگی بانک‌ها و موسسات اعتباری، عدم تناسب وظایف و اختیارات بخش نظارت بانک مرکزی و هیئت انتظامی، عدم کفایت تنبیهات نظارتی قانون پولی و بانکی و تعارض منافع بانک مرکزی اشاره شده است. برخی موانع در حوزه اعمال ابزارهای نظارتی وجود دارد مانند تعارض وظایف که در طرح دیده شده است.

در طرح جدید اهداف بانک مرکزی تعیین شده است که شامل رشد اقتصادی و کنترل تورم می‌شود. تعارض منافع با شبکه بانکی در طرح حل شده است در نتیجه امکان تقویت نظارت بانک مرکزی وجود دارد. تخصصی کردن سیاست پولی نیز اهمیت یافته است و یکی از معاونان رییس کل برای حوزه پولی تعیین خواهد شد و کمیته سیاستگذاری پولی نیز تشکیل خواهد شد.

استقلال بانک مرکزی 7 بخش دارد که یکی از آنها استقلال مالی است. به این معنا که دولت نباید از نظر مالی به بانک مرکزی وابسته باشد و خرید ارز یا تنخواه خود را از بانک مرکزی تأمین کند.

در طرح ذکر شده که بانک مرکزی در چارچوب سیاست‌های پولی خود می‌تواند به دولت تنخواه بدهد در غیر این صورت الزامی برای آن وجود ندارد. سه درصد بودجه عمومی می‌تواند به دولت تنخواه بدهد و سالانه نیم درصد کاهش خواهد یافت. به این معنا که پس از 6 سال تخصیص تنخواه  بانک مرکزی عملا از ساختار بودجه عمومی حذف خواهد شد. در این حالت باید امکانات دیگری مانند امکان استفاده از اوراق با سررسیدهای کوتاه مدت به دولت داده شود.

بانک مرکزی  حق پرداخت ریال پیش از وصول ارز دولت(صادرات نفت) را ندارد

لازم به ذکر است، دولت بانک مرکزی را الزام به دریافت ارز و پرداخت ریالی آن می‌کند حتی اگر امکان وصول ارز وجود نداشت. در طرح اصلاح قانون بانک مرکزی گفته شده است که بانک مرکزی اختیار دارد تا عاملیت ارز دولت را قبول کند و نکته دیگر این است که تاکید شده بانک مرکزی نمی‌تواند تا زمانی که ارز وصول نشده به دولت ریال بدهد.

جدول اقدامات مربوط به  کنترل گلوگاه‌های منتهی به رشد نقدینگی به شرح زیر است:

نکته این است که اگر عزل و نصب اعضای اصلی بانک مرکزی به عهده دولت باشد و بانک مرکزی از اختیارات خود برای حمایت از دولت استفاده نکند رییس کل عزل خواهد شد. بحث استقلال بانک مرکزی از این جهت که این بانک بتواند در حوزه کنترل تورم نقش درستی بازی کند اهمیت دارد.

هم اکنون طرح اصلاح قانون بانک مرکزی در صحن مجلس قرار دارد و پیشنهادات نمایندگان در این خصوص ارائه می‌شود. در راستای بحث استقلال و تقویت آن نیز پیشنهاداتی مطرح خواهد شد چرا که بانک مرکزی در این طرح نیز استقلالی نخواهد داشت.

البته باید توجه داشت که محدودیت‌هایی در خصوص استقلال کامل بانک مرکزی وجود دارد که شامل اصل 60 قانون اساسی(نظر به تفسیر شورای نگهبان) و همچنین اصل 110 قانون اساسی(براساس مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام) می‌شود. در دنیا رییس بانک مرکزی با نظر مجلس سنا یا مجلس عوام و یا یک نهاد بیرون دولت انجام می‌شود.

در حال حاضر از جمله پیشنهاداتی که در خصوص تقویت استقلال طرح بانک مرکزی مطرح شده، این است که عزل رییس کل بانک مرکزی با تایید مقام معظم رهبری باشد که بعید است به تصویب مجلس برسد و پیشنهاد دیگر این است که عزل رییس کل بانک مرکزی با تایید سران سه قوه اتفاق بیفتد اما این موضوع با توجه به مغایرت با قانون اساسی نیاز به تایید مجمع تشخیص مصلحت نظام دارد که بعید است، مورد تایید قرار بگیرد. با توجه به این شرایط باید دید که در نهایت بحث استقلال بانک مرکزی به چه نحو مورد تایید نمایندگان مجلس قرار خواهد گرفت./تسنیم