۵ سناریو درباره اصلاح قیمت بنزین / یارانه انرژی حذف می‌شود؟
هفته گذشته رئیس‌جمهوری از تیم اقتصادی درخواست کرد که برنامه‌های پیشنهادی خود را برای اصلاح الگوی مصرف انرژی با رعایت عدالت اجتماعی ارائه کنند.
در گزارشی پنج سناریوی ممکن برای تحقق این هدف را بررسی و تشریح شده است: «سناریوی قیمت ثابت به شکل دستوری»، «سناریوی سهمیه‌بندی دونرخی»، «سناریوی قیمت آزاد»، «سناریوی افزایش قیمت بنزین و توزیع نقدی یارانه» و «سناریوی اعطای سهمیه بنزین به افراد به جای خودروها» پنج سناریویی هستند که البته هر یک مزایا و معایبی خواهند داشت.
مطالعات نشان می‌دهد تنها گزینه عادلانه و قابل اجرا در شرایط کنونی، سناریوی پنجم است؛ موضوعی که برای نخستین‌بار ۱۵ سال پیش نیز پیشنهاد آن مطرح شده بود. «عدم نیاز به تغییر قیمت»، «تبعات اجتماعی و تورمی تقریبا صفر نسبت به سایر سناریوها» و «تحقق پیش‌شرط عدالت اجتماعی» بخشی از مزایای سناریوی پنجم هستند. فقط این گزینه منافع مردم را با منافع اقتصاد ملی و سیاستگذاران همسو می‌کند.
موضوع اصلاح قیمت حامل‌های انرژی پس از درخواست هفته قبل رئیس‌جمهور از تیم اقتصادی برای ارائه بهترین طرح قابل اجرا، دوباره بر سر زبان‌ها افتاد. او از دستگاه‌های اجرایی خواست که برنامه پیشنهای خود را در زمینه اصلاح الگوی مصرف انرژی با شرط رعایت «عدالت اجتماعی» ارائه دهند. در این شرایط، یکی از دغدغه‌های اصلی سیاستگذاران، بهره‌گیری از گامی است که بتواند با هزینه کم، اعتماد عمومی را به اصلاح حامل‌های انرژی بازگرداند.
این سناریوها به شکل خلاصه «سناریوی قیمت ثابت به شکل دستوری»، «سناریوی سهمیه‌بندی دونرخی»، «سناریوی قیمت آزاد»، «افزایش قیمت بنزین و توزیع نقدی یارانه» و «سناریوی اعطای سهمیه بنزین به افراد» است. با بررسی منافع و مضرات این پنج سناریو، تنها یک گزینه قابل قبول، روی میز سیاستگذار برای «آشکارسازی یارانه پنهان» باقی مانده که سناریو پنجم است: این گزینه در وهله اول، مورد پذیرش اکثریت جامعه قرار می‌گیرد و در وهله دوم، هزینه اصلاح آن نسبت به سایر سیاست‌ها کم است و تبعات تورمی ندارد. همچنین باعث اصلاح مصرف در افراد پرمصرف خواهد شد. مهم‌تر از همه این گزینه، پیش‌شرط رئیس‌جمهور در جهت اصلاح الگوی مصرف با رعایت عدالت اجتماعی را در پی دارد. در این سناریو سهمیه بنزین به جای وسایل نقلیه به افراد اعطا خواهد شد و تمام افراد می‌توانند با توجه به تابع هدف خود، از این سهمیه بهره‌مند شود.
درخواست رئیس‌جمهور
رئیس‌جمهوری ۳ آبان (دوشنبه هفته قبل) در جلسه ستاد هماهنگی اقتصادی دولت خطاب به دستگاه‌های اجرایی اعلام کرد که برنامه پیشنهادی خود را در زمینه اصلاح الگوی مصرف و رعایت عدالت‌اجتماعی ارائه دهند. در این جلسه، موضوع حمایت از محرومان و رعایت عدالت اجتماعی در زمینه توزیع انرژی بین قشرهای مختلف مردم مطرح و پس از بحث و تبادل نظر، مقرر شد تیم اقتصادی دولت جهت‌گیری‌ها و برنامه‌های پیشنهادی خود را در این زمینه ارائه دهند تا هرچه زودتر درباره آن تصمیم‌گیری شود. این خبر دوباره باب مباحث مدل بهینه اصلاح الگوی مصرف انرژی را باز کرد. در ۱۵سال اخیر، یکی از حامل‌های انرژی که سیاستمدار سعی کرده است، بهترین الگوی مصرف آن را انتخاب کند، بحث بنزین است. به‌منظور اصلاح الگوی مصرف با توجه به تجارب قبلی می‌توان سناریوهایی در نظر گرفت. هر یک از این سناریوها معایب و مزایایی دارند که می‌توان آنها را با هم مقایسه کرد.
سناریوی اول: اجرای قیمت واحد دستوری
پیش از سال ۱۳۸۶، قیمت بنزین ثابت و به شکل دستوری ابلاغ می‌شد. اما این قیمت‌ها در طول زمان از سوی سیاستگذار تغییر می‌کرد. به عنوان مثال قیمت بنزین در سال ۱۳۵۷ معادل یک‌تومان درنظر گرفته می‌شد که تا سال ۱۳۸۳ این روند ادامه داشت و قیمت هر لیتر بنزین به ۸۰تومان افزایش یافت. مزیت مهم قیمت واحد این بود که هیچ دغدغه و رانتی درخصوص دونرخی بودن وجود نداشت و تمام افراد با یک قیمت، سروکار داشتند. اما معایب این سیاست این بود که اولا قیمت‌ها نه در یک بازار، بلکه به شکل دستوری ابلاغ می‌شد؛ در نتیجه در شرایط تورمی لازم بود هر چند سال یک‌بار قیمت بنزین تعدیل شود. از سوی دیگر، یارانه بنزین به تمام دهک‌ها متناسب با مصرف آنها بود و در نتیجه سهم دهک‌های پردرآمد از یارانه بنزین بیشتر بود. ایراد سوم نیز این بود که دولت در شرایط تورمی نمی‌توانست این سیاست را ادامه دهد و دوباره به دنبال سیاست جایگزین می‌گشت. به عنوان مثال، این سناریو بین سال‌های ۱۳۹۴ تا آبان ۱۳۹۸ نیز اجرا شد، اما دولت برای تعدیل قیمت بنزین در سال ۱۳۹۸، دوباره از سناریوی جدیدی بهره برد.
سناریوی دوم: سهمیه‌بندی بنزین
سال ۱۳۸۶ را می‌توان آغاز سناریوی سهمیه‌بندی بنزین دانست. در این زمان، با اجرای سهمیه‌بندی سوخت در ایران از تیرماه هر لیتر بنزین سهمیه‌ای با نرخ ۱۰۰تومان و بنزین آزاد به قیمت ۴۰۰تومان عرضه شد. این رویه در سال ۱۳۸۹ نیز حفظ شد؛ با این تفاوت که نرخ سهمیه به ۴۰۰تومان و نرخ آزاد به ۷۰۰تومان افزایش یافت. در سال ۱۳۹۳، بار دیگر قیمت‌ها تغییر کرد و بنزین سهمیه‌ای به ۷۰۰تومان و بنزین آزاد به هزار تومان رسید. از سال ۱۳۹۴ تا آبان ۱۳۹۸، مطابق سناریوی اول، قیمت تک‌نرخی و دستوری هزار تومان اجرایی و طی این سال‌ها سهمیه برداشته شد، اما از آبان سال ۱۳۹۸ تاکنون دوباره سیستم سهمیه‌بندی با دو نرخ ۱۵۰۰ و ۳هزار تومان حکمفرما شده است. در حقیقت این سناریو، زمانی در نظر گرفته شد که دولت قصد تغییر قیمت‌ها را داشت تا سطحی از مصرف را با قیمت پایین‌تر ارائه دهد. مزیت سناریوی دوم این است که به افرادی که مصرف محدودی دارند، بنزین را با سطح سطح پایین‌تری ارائه می‌کند و برای مصرف آزاد قیمت آن بالاتر است. ایراد این طرح نیز این است که مانند سناریوی نخست، چون قیمت‌ها دوباره به شکل دستوری اعلام می‌شود، لازم است هر چند سال یک‌بار، نرخ‌ها تغییر کند. ایراد دوم و مهم‌تر این است که سهمیه بنزین، تنها به افرادی اعطا می‌شود که دارای ماشین هستند و افرادی که از حمل‌ونقل عمومی استفاده می‌کنند، سهمیه بنزین را دریافت نمی‌کنند. بنابراین خانوار تک‌نفره که یک یا دو ماشین در اختیار دارد، بیشترین نفع را از این سیستم می‌برد، اما خانوار با جمعیت بالا که ماشین در اختیار ندارد، نفعی از یارانه بنزین نخواهد برد. ایراد سوم نیز این است که دونرخی کردن نیز چالش‌های خاص خود را دارد و همواره زمینه ایجاد رانت را برای بخشی فراهم کرده است.
سناریوی سوم: ایجاد قیمت بازاری برای بنزین
این سناریو تاکنون مورد استفاده قرار نگرفته و قیمت بنزین بر اساس نرخ بازار تعیین نشده است. در بسیاری از کشورها، نرخ بنزین مانند سایر کالاها بر اساس عرضه و تقاضا محاسبه می‌شود و بر اساس قیمت‌های جهانی، نرخ بنزین نیز تغییر می‌کند، اما در حال حاضر گذر از دو سناریوی اول و رسیدن به سناریوی سوم، نیازمند بهره‌گیری از یک راه گذر و سناریوی چهارم است. به بیان دیگر، با توجه به شرایط اجتماعی و ملاحظات سیاسی، نمی‌توان از فردا اعلام کرد که قیمت بنزین طبق قیمت‌های جهانی و نرخ برابری دلار به ریال تعیین شود. مزیت این طرح این است که یارانه بنزین به صفر می‌رسد، اما ایراد بزرگ آن، این است که شوک بزرگی به قیمت بنزین وارد می‌کند و به نظر نمی‌رسد سیاستگذاری در شرایط کنونی، حاضر به استفاده از این گزینه باشد. البته هیچ نهاد پژوهشی نیز در حال حاضر این گزینه را پیشنهاد نمی‌دهد.
سناریوی چهارم: افزایش قیمت بنزین و توزیع یارانه نقدی میان مردم
در بین گزینه‌های بیان‌شده، سناریوی دیگر می‌تواند افزایش قیمت بنزین و تقسیم مابهالتفاوت قیمت بین عموم به صورت یارانه نقدی باشد. در این سناریو، قیمت بنزین افزایش می‌یابد و به سطح قیمت تعادلی نزدیک می‌شود، اما مابهالتفاوت قیمت آزاد با قیمت کنونی می‌تواند به شکل یارانه نقدی به مردم توزیع شود. مزیت این سناریو این است که یارانه بنزین حذف و به اصلاح الگوی مصرف منجر می‌شود. ایراد این سناریو هم این است که با توجه به اینکه شوک قیمتی ایجاد خواهد شد، باعث التهابات قیمتی و نارضایتی عمومی خواهد شد. از سوی دیگر، با توجه به اینکه یارانه نقدی ثابت می‌ماند، در شرایط تورمی این مقدار به‌تدریج ذوب خواهد شد و تقریبا روندی مشابه اصلاح هدفمندی سال ۱۳۸۹ طی می‌شود.
سناریوی پنجم: اعطای سهمیه بنزین به افراد
در چهار سناریوی نخست که برای تغییر قیمت بنزین ارائه شده، تمرکز بر تغییر قیمت بنزین بوده است؛ اینکه قیمت بنزین چگونه تعیین شود تا یارانه آن به شکل عادلانه به خودروها اختصاص یابد. این در حالی است که با توجه به وجود حساسیت روی قیمت بنزین، می‌توان به جای اعطای سهمیه بنزین به خودروها این یارانه را به افراد اعطا کرد. بر اساس طرح ارائه‌شده در این سرمقاله و در قالب این فرمول، سهمیه بنزین به جای اینکه به خودروها اختصاص یابد، به فرد فرد شهروندان ایرانی اختصاص می‌یابد و افراد می‌توانند داوطلبانه اقدام به دادوستد بنزین کنند.
بنابراین با توجه به رویدادهای گذشته، به نظر می‌رسد باید سناریویی مدنظر قرار گیرد که با حفظ شرط «عدالت اجتماعی» همراهی مردم را نیز در پی داشته باشد. اما این طرح به زبان ساده چه می‌گوید؟ به عنوان مثال، در حال حاضر برای یک خودرو سهمیه ۶۰لیتری در نظر گرفته می‌شود که این سهمیه اگر به افراد اختصاص یابد با توجه به بعد خانوار می‌تواند ۲۰لیتر یارانه ۱۵۰۰تومانی در ماه در نظر گرفته شود. بنابراین بدون تغییر در قیمت‌ها، همان میزان سهمیه توزیع می‌شود، اما این سهمیه‌ها به جای خودروها به افراد تخصیص می‌یابد تا آنها درخصوص این سهمیه تصمیم بگیرند. در شرایط کنونی این طرح مزایای متعددی دارد: نکته اول اینکه در این طرح به نیمی از افراد جامعه که خودرو ندارند، سهمیه تعلق می‌گیرد. این افراد عموما جزو خانوارهای کم‌درآمد هستند که می‌توانند این سهمیه را نگه دارند یا در بازار متناسب با عرضه و تقاضا بفروشند. حتی سیاستگذار می‌تواند در زمان نیاز به کاهش مصرف، سیاست‌های تشویقی یا اعتباردهی را بر مبنای بنزین ذخیره‌شده به این افراد ارائه کند. نکته قابل‌توجه این است که شاید این سهمیه در یک خانوار کم‌جمعیت تک‌نفره رقم قابل‌توجهی نباشد، اما به عنوان مثال در یک خانوار پنج‌نفره، می‌تواند بخش قابل‌توجهی از هزینه‌ها را پوشش دهد. مزیت دیگر، این است که این سناریو اثر تورمی نخواهد داشت و تنها این امکان وجود دارد که قیمت نسبی برخی از کالاها را متاثر کند، که البته اثر آن محدود خواهد بود؛ بنابراین یک طرح حمایتی بدون اثر تورم اجرایی خواهد شد. در شرایط کنونی، نمی‌توان بدون توجه به انتظارات تورمی طرحی را اجرایی کرد. مزیت بعدی این است که اجرای این سیاست نیاز به تغییر قیمت و تبعات اجتماعی آن را کاهش می‌دهد. همچنین با اجرای آن، نفع اقتصادی مردم با نفع اقتصاد ملی و سیاستگذار همراه خواهد شد. مزیت دیگر این است که با اجرای این طرح، اعتماد مردم، به‌خصوص کم‌درآمدها، به آشکارسازی یارانه پنهان بازخواهد گشت و بخش قابل‌توجهی از مردم پشتیبان آن می‌شوند. این موضوع زمینه را برای آشکارسازی سایر حامل‌های انرژی بازخواهد گذاشت و می‌تواند مقدمه‌ای برای آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی باشد. به طور کلی، شرط موفقیت این طرح این است که حمایت عمومی را در پی داشته باشد؛ در غیر‌این‌صورت با شکست روبه‌رو خواهد شد. مزیت چهارم نیز این است که این موضوع الگوی مصرف را به‌خصوص در افراد پردرآمد تغییر خواهد داد. به طور مثال یک خانوار تک‌نفره که دو ماشین دارد، در مدل جدید به جای ۱۲۰ لیتر بنزین یارانه‌ای تنها ۲۰لیتر دریافت می‌کند و مجبور است بقیه مصرف خود را با قیمت بالاتر تامین کند.
یارانه در سناریوی پنجم تا چه زمانی ادامه یابد؟
یکی از سوالاتی که ممکن است در سناریوی پنجم مدنظر باشد، این است که اعطای یارانه باید تا چه زمانی ادامه یابد؟ در این خصوص دو نگاه وجود دارد. یک نگاه این است که با توجه اینکه منابع حق عموم مردم است، یارانه بنزینی باید همیشه به‌طور مساوی به تمام مردم داده شود. نگاه دیگر این است که می‌توان یک برنامه زمانی تهیه کرد و در دوسال نخست این طرح، یارانه بنزینی را به صورت برابر میان افراد توزیع کرد، اما در سال سوم، می‌توان از سطح این سهمیه برای افراد با درآمد کافی به میزان ۵لیتر کاست و این رویه را در سال‌های آینده نیز تداوم بخشید. در حقیقت، یارانه کامل را می‌توان به افرادی اعطا کرد که درآمد ماهانه آنها زیر خط معافیت مالیاتی است. اطلاعات این افراد نیز در بانک‌های اطلاعاتی وجود دارد و اگر فردی شناسایی نشده است، می‌تواند مدارک خود را برای دریافت یارانه ارائه کند. سایر گروه‌های درآمدی که نیازمند این یارانه به شکل اختصاصی نیستند، می‌توانند از این یارانه به شکل دریافت کالاهای عمومی و توسعه زیرساخت‌ها بهره‌مند شوند.
آیا تمام مردم می‌توانند از این مکانیزم بهره ببرند؟
به نظر نمی‌رسد این طرح ضرر یا عیبی داشته باشد، اما بزرگ‌ترین ایرادی که به آن وارد می‌شود این است که تمام افراد امکان فروش سهمیه را نخواهند داشت. برخی از مخالفان این طرح، این موضوع را مطرح می‌کنند که بخشی از اقشار کم‌درآمد جامعه که در مناطق حاشیه‌ای ایران زندگی می‌کنند، به دلیل مشکل بودن فرآیند برای آنها یا دسترسی نداشتن به کارت هوشمند ملی امکان دریافت این یارانه‌ها را نخواهند داشت. در پاسخ به این انتقاد باید گفت، به هر صورت در صورت اجرا نکردن این طرح و در شرایط کنونی نیز، این افراد از یارانه بنزین محروم هستند؛ اما با اجرای این طرح، جمعیت قابل قبولی از افراد فقیر جامعه می‌توانند از این نوع یارانه استفاده کنند و از آن بهره ببرند و صرفا جمعیت کمی از افراد به دلیل دسترسی نداشتن به رسانه، از این یارانه محروم خواهند شد. در هر صورت اجرا نکردن این طرح نیز تغییری در شرایط نیازمندان ایجاد نمی‌کند. به عنوان مثال، پیش‌بینی می‌شود در صورت اجرای این طرح از ۵۰درصد افرادی که یارانه بنزین دریافت نمی‌کنند، تنها ۵درصد نتوانند در این بازار مشارکت داشته باشند که می‌توان با آموزش به‌مرور این ۵درصد را با این بازار آشنا کرد. به دلیل این موضوع باید ۴۵درصد افراد دیگر چشم‌انتظار یارانه‌ها باقی بمانند و با این استدلال، یارانه بنزین تنها به نیمی از جامعه برسد؟
کدام سناریو را باید انتخاب کرد؟
با توجه به آنالیز تمام سناریوهای موجود به‌نظر می‌رسد هر نوع اصلاح قیمتی در شرایط کنونی با مقاومت روبه‌رو می‌شود و ایجاد نارضایتی می‌کند. از سوی دیگر، سیاستگذاران به دنبال گزینه تغییر قیمت در شرایط کنونی نیستند و کم‌هزینه‌ترین سناریو را جست‌وجو می‌کنند. بنابراین می‌توان عنوان کرد تنها گزینه قابل قبول برای اصلاح الگوی مصرف بنزین، به نحوی که همراه با «عدالت اجتماعی» باشد، گزینه و سناریوی پنجم است.
تجربه ۱۵سال اخیر نشان می‌دهد که هیچ‌یک از این سناریوهای قیمتی نتوانسته است موجب رضایتمندی شود. سناریوی پنجم، یک بازی برد-برد است که از یک‌سو با عدالت اجتماعی از خانوارهای کم‌درآمد حمایت خواهد کرد و از سوی دیگر، بدون کمترین هزینه، نحوه توزیع یارانه را عادلانه خواهد کرد. همچنین باعث اصلاح الگوی مصرف خواهد شد. این سناریو، شرایط را برای حرکت به سمت بازارسازی قیمت بنزین هم فراهم می‌کند.
تکلیف سایر حامل‌ها چیست؟
بررسی‌ها نشان می‌دهد که یارانه بنزین تنها بخشی از یارانه پنهان حامل‌های انرژی است. اما اگر این استراتژی بتواند به‌خوبی پیاده‌سازی شود و حمایت عمومی را در پی داشته باشد، در نهایت این موضوع می‌تواند برای سایر حامل‌های انرژی نیز قابلیت اجرایی پیدا کند. به بیان دیگر، اجرای سناریوی پنجم برای اصلاح قیمت بنزین می‌تواند ایستگاه نخست اصلاح قیمت حامل‌های انرژی باشد و می‌توان مشابه این سناریو را برای سایر حامل‌ها نیز اجرایی کرد./دنیای اقتصاد