لایحه اصلاحی بودجه دولت چقدر گران تمام شد؟

فرهیختگان: 12 آذرماه لایحه بودجه سال 1400 از سوی نماینده دولت تقدیم مجلس شد. پس از دو ماه بررسی لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق و کمیسیون‌های تخصصی، سرانجام مجلس در 14 بهمن‌ماه کلیات لایحه بودجه را رد کرد. علاوه‌بر نمایندگان مجلس، تقریبا همه کارشناسان اقتصادی هم متفق‌القول بودند که لایحه بودجه 1400 به‌واسطه ناترازی و کسری شدیدی که دارد، باید اصلاح شود. 14 بهمن‌ماه لایحه رد شده و به دولت برگردانده شد تا با اصلاحات جدید، پس از دو هفته لایحه اصلاحی را به مجلس بدهد. حالا متن لایحه اصلاحی منتشرشده، اما بررسی جزئیات آن بسیار قابل‌تأمل است چراکه برخلاف انتظارات، نه‌تنها ارقام مصارف دولت و ازجمله هزینه‌های جاری دولت کاهش نیافته، بلکه سرجمع منابع و مصارف بودجه عمومی افزایش 14 هزار میلیارد تومانی را تجربه کرده است. همچنین دولت درحالی از رقم پرداخت دیون 7هزار میلیارد تومان کاسته که 15 هزار میلیارد تومان به هزینه‌های جاری خود که حدود 76 درصد آن مربوط به پرداخت حقوق و دستمزد بوده، افزوده است. به نظر می‌رسد برخلاف دیدگاه کارشناسان اقتصادی که اصلاح بودجه در کوتاه‌مدت را از سمت هزینه‌های جاری متذکر شده بودند، دولت به‌واسطه اهداف سیاسی، هیچ تصمیم و اراده‌ای برای کاهش هزینه‌ها ندارد.

  هزینه‌ها 15 هزار میلیارد تومان بیشتر شد!

براساس متن اصلاحیه‌ای که ازسوی دولت منتشر شده، لایحه بودجه1400 از حیث منابع و مصارف حدود 2هزار و 449هزار و 957میلیارد تومان خواهد بود که نسبت به رقم اولیه‌ای که دولت پیشنهاد داده بود، حدود 14هزار و 249میلیارد تومان یا به‌عبارتی حدود یک‌درصد به سرجمع منابع و مصارف افزوده شده است. از مبلغ مذکور در لایحه اصلاحی، حدود 944هزار و 71میلیارد تومان آن منابع بودجه عمومی دولت است که رشد 14هزار و 249میلیارد تومان نسبت به لایحه قبلی داشته است. از این رقم 13هزار و 249میلیارد تومان مربوط به منابع عمومی و هزارمیلیارد تومان نیز مربوط به درآمد اختصاصی دستگاه‌های اجرایی است. به‌عبارتی در بخش منابع و مصارف رشد 2درصدی در اصلاحیه جدید پیش‌بینی شده است. طبق اصلاحیه جدید بودجه شرکت‌های دولتی همچنان بدون تغییر و حدود 1562هزار میلیارد تومان باقی‌مانده است. لازم به ذکر است در بخش اعتبارات هزینه‌ای یا همان بودجه جاری دولت رقم بودجه جاری را با افزایش 15هزار میلیارد تومانی از 637هزار میلیارد تومان به 652 هزار میلیارد تومان رسانده که حکایت از رشد 2.4درصدی بودجه جاری دارد. در بخش اعتبارات عمرانی بودجه 104هزار میلیارد تومانی این بخش با افزایش 5هزار میلیارد تومان (4.8درصد) به 109هزار میلیارد تومان رسیده است. درکنار این افزایش‌ها، دولت از 100هزار میلیارد تومان اعتبارات تملک دارایی مالی (پرداخت دیون) حدود 7هزار میلیارد تومان کاهش داده است. تا اینجای کار آنچه اتفاق افتاده نه اصلاح بودجه برای تعدیل کسری، بلکه عمدتا افزایش هزینه‌های جاری بوده که ظاهرا قرار است از طریق فروش نفت و فروش اوراق تامین شود. همچنین گرچه در متن اصلاحی منتشرشده در رسانه‌ها ردی از افزایش درآمد مالیاتی دولت دیده نمی‌شود، اما براساس اظهارات برخی نمایندگان مجلس ظاهرا با اصلاحیه‌ای که دولت در تبصره6 انجام داده حدود 25هزار میلیارد تومان به درآمدهای بودجه افزوده خواهد شد.

  200 هزار میلیاردتومان نفت ماند

در بند «الف» تبصره یک، لایحه بودجه سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی 20درصد تعیین و همچنین مقرر شده بود مابه‌التفاوت سهم 20درصدی تعیین‌شده تا سهم قانونی 38درصدی صندوق توسعه ملی از محل ورودی این صندوق به نسبت سهم صندوق و دیگر اجزا در سال 1400 به‌عنوان بدهی دولت و وام تلقی شود. در اصلاحیه جدید دولت مقرر کرده سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی (تا سقف یک میلیون بشکه در روز) و خالص صادرات گاز 20درصد و مازاد بر یک میلیون بشکه در روز نفت خام و میعانات گازی 38درصد شود. همچنین درخصوص اعطای مابه‌التفاوت سهم 20درصد تا 38درصد ورودی صندوق توسعه ملی در قالب وام به دولت نیز مقرر شده این مقدار از سقف یک میلیون بشکه صادرات به بعد محاسبه شود. درواقع در اصلاحیه جدید، دولت عمدتا بر این موضوع تاکید کرده که اگر بیش از یک میلیون بشکه در روز نفت به فروش رفت، سهم بیشتری به صندوق توسعه اختصاص یابد. درمورد درآمد دولت از نفت نیز گرچه پیش‌فروش نفت در جلسات دولت و مجلس منتفی شده، اما در لایحه اصلاحی حرفی از آن زده نشده است. بخش مهم در تبصره یک، موضوع میزان درآمد دولت از نفت است. در بند «ب» از تبصره یک لایحه بودجه (قبل از اصلاح) دولت درآمد خود از صادرات نفت، صادرات میعانات گازی و خالص صادرات را معادل 199 هزار و 272 میلیاردتومان تعیین کرده بود که این رقم بدون تغییر برای سال آینده باقی خواهد ماند.

  ارز 4200 ادامه دارد

یکی از موضوعات پرچالش لایحه بودجه 1400، موضوع حذف ارز 4200 تومانی کالاهای اساسی است. در این مورد مواضع دولت ابتدا دوپهلو بود، چراکه در بند 4 تبصره یک لایحه بودجه 1400 آمده بود: «درصورت تغییر نرخ ترجیحی مورد استفاده در این قانون به نرخ سامانه معاملات الکترونیکی (ETS) به دولت اجازه داده می‌شود منابع وصولی این قانون را صرف تامین معیشت و سلامت مردم کند.» به‌عبارتی دولت در ابتدا نه از حذف ارز 4200 و نه از تداوم آن حرفی زده بود و به نظر می‌رسید تداوم آن را مشروط به افزایش سهم بودجه از نفت کرده بود. اما با ورود کمیسیون تلفیق به روند اصلاح لایحه بودجه (قبل از رد کلیات در صحن علنی) و تاکید این کمیسیون بر حذف ارز 4200 تومانی، اعتراض‌ها به تصمیم نمایندگان افزایش یافت و حتی دولت نیز به‌عنوان شاکی وارد میدان شد و ادعا کرد طرح افزایش نرخ ارز و حذف ارز 4200 تومانی از سوی کمیسیون تلفیق انتظارات تورمی را بالا برده و یکی از دلایل کمبود کالاهایی همچون روغن خوراکی در بازار، تقاضای کاذبی است که بعد از تصمیم کمیسیون تلفیق در بخش خانگی و صنعتی شکل گرفته است. در این خصوص «فرهیختگان» در چندین گزارش نسبت به عواقب حذف ارز 4200 تومانی (در شرایط فعلی) هشدار داده بود و دیدگاه‌های کارشناسان اقتصادی و فعالان حوزه کالاهای اساسی و ازجمله فعالان صنعت دام و طیور هم، مخالفت با حذف یکباره ارز 4200 تومانی در کوتاه‌مدت است که می‌تواند منجر به شوک تورمی شود.

اما دولت در تصمیم جدید خود و در اطلاحیه لایحه در جزء 4 تبصره یک مقرر کرده که «به دولت اجازه داده شود در 6 ماهه اول سال ۱۴۰۰ و براساس ارزیابی شرایط اقتصادی، اجتماعی و بین‌المللی کشور نسبت به تغییر تمام یا بخشی از نرخ ترجیحی کالاهای اساسی به نرخ سامانه معاملات الکترونیکی (ETS) اقدام کرده و مابه‌التفاوت منابع وصولی این قانون را صرف تامین معیشت و سلامت مردم ‌شود. برخی گمانه‌زنی‌ها حاکی از آن است که دولت می‌خواهد در شروع سال آینده و به یکباره به جز دارو، ارز 4200 تومانی سایر کالاهای اساسی را حذف کند، در لایحه اصلاحی بندی وجود دارد که این مورد را تقویت می‌کند، به‌طوری‌که دولت در اصلاحیه جدید به جزء 4 تبصره یک، موردی را اضافه کرده و آن این است که دولت اجازه تعدیل حقوق ورودی واردات را در سال آینده خواهد داشت. به نظر می‌رسد این تصمیم می‌تواند نشانه‌ای از حذف ارز 4200 تومانی برخی کالاهای اساسی باشد، چراکه ممکن است دولت با حذف ارز 4200 برخی کالاها، از طریق تعدیل حقوق ورودی بخواهد قیمت تمام‌شده واردات این کالاها را کاهش دهد تا شوک افزایش قیمت با حذف ارز ترجیحی تا حدی کاهش یابد. البته با اظهارات اخیر رئیس‌جمهور، همچنین محمدباقر نوبخت و عبدالناصر همتی، رئیس‌کل بانک مرکزی، به نظر می‌رسد اعطای ارز 4200 تومانی به همه کالاهای اساسی تا نیمه اول سال آینده که مسئولیت اجرایی دولت روحانی به پایان می‌رسد، تداوم داشته باشد، مگر اینکه دولت بخواهد همانند افزایش قیمت بنزین در آبان 98 تصمیم آنی بگیرد.

با همه اینها، دولت در جزء 5 بند «ب» تبصره یک لایحه اصلاحی تاکید کرده «استفاده از منابع نفتی به هر شکل، منوط به تامین سهم دولت مندرج در جزء (۱) این بند (همان رقم 199 هزار میلیاردتومان) خواهد بود. به نظر می‌رسد همه اظهارات دوپهلوی دولت درخصوص ارز 4200 تومانی به همین موضوع برمی‌گردد که دولت به شرط فروش بیشتر نفت و تحقق رقم 199 هزار میلیاردتومان درآمد خود، ارز 4200 و تکالیف دیگر را اجرایی خواهد کرد.

  اساتید پول‌پاشی

تجربه نشان داده در ایران هر زمانی که سازمان برنامه‌وبودجه استقلال نسبی خود را از دست داده، با دست‌درازی دولت به منابع بانک مرکزی و پولی‌سازی بودجه، تورم سنگین به اقتصاد ایران تحمیل شده است. این موضوع یعنی عدم مقاومت سازمان برنامه‌وبودجه در مقابل درخواست‌های غیرمشروع دولت برای دست‌درازی به منابع بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی برای تامین بودجه‌هایی که اهداف سیاسی پشت طراحی آنهاست، در سال‌های اخیر به‌شدت روبه فزونی بوده و تجربیات نشان می‌دهد محمدباقر نوبخت بیشترین همراهی را با اهداف سیاسی دولت روحانی در بودجه داشته است. برای مثال درحالی از سال 1393 به بعد هر ساله در بودجه سالانه دولت مکلف می‌شد یارانه سه دهک پردرآمد را حذف کند که سازمان برنامه‌وبودجه هیچ هماهنگی با وزارت رفاه در این خصوص انجام نداده است.

مورد بعدی که خود یکی از دلایل اصلی کسری بودجه و پولی شدن بودجه است؛ افزایش سرسام‌آور حقوق و دستمزد کارکنان دولت است که محمدباقر نوبخت خود را مفتخر به اجرای آن می‌داند. برای مثال درحالی طبق مفاد ماده(۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری، سقف حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر کارکنان دولت نباید از ۷ برابر حداقل حقوق تجاوز کند که سازمان برنامه‌وبودجه در دولت روحانی و دقیقا در همان زمانی که حقوق‌های نجومی جنجالی شده بود؛ طی بخشنامه مورخه 95.5.11(بند 3) سقف خالص پرداختی ماهانه به تمامی کارکنان را به میزان ۳ برابر سقف مندرج در ماده(۷۶) تعیین کرد. به عبارتی سقف حقوق‌ها از 7 برابر به 21 برابر حداقل دستمزد رسید.

اما موضوع به همین جا ختم نمی‌شود، حذف شفافیت حقوق و دستمزد کارکنان دولت از جدول 7، حذف سرجمع مصارف دستگاه‌های اجرایی در جداول لایحه بودجه از دیگر اقدامات سازمان برنامه‌وبودجه در راستای غیرشفاف شدن بودجه در دولت روحانی بوده است.

مورد دیگر، افزایش چشمگیر حقوق کارمندان دولت به بهانه اجرای بخشنامه افزایش امتیازات(فوق‌العاده ویژه) فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری در سال 98 است. با این بخشنامه حقوق کارکنان دولت به جای 15 درصد، در سال جاری 50 درصد افزایش یافته و برآوردها حکایت از آن دارد که اگرچه براساس متن صریح بخشنامه مذکور، «افزایش فوق‌العاده ویژه منوط به عدم ایجاد هرگونه بار مالی مازاد بر اعتبارات مصوب و تخصیص داده شده»، بوده اما با این مصوبه، حدود 30 هزار میلیارد تومان بار مالی برای دولت ایجاد شده است. در این خصوص در جزء یک تبصره 12 لایحه بودجه 1400 مقرر شده بود افزایش حقوق کارکنان دولت در سال آینده به میزان 25 درصد خواهد بود اما برای سقف حقوق‌ها، رقمی تعیین نشده بود.

مجموع این اقدامات موجب شده سرجمع اعتبارات حقوق و دستمزد و مزایای کارکنان دولت در لایحه بودجه سال آینده به 408 هزار میلیارد تومان برسد؛ رقمی که معادل 64 درصد از کل بودجه جاری کشور است. همچنین طبق برآوردها سرانه اعتبار حقوق ماهانه هر کارمند دولت در لایحه بودجه سال آینده حدود 15.5 میلیون تومان خواهد بود. نکته قابل تامل اینکه این بذل و بخشش‌ها به‌ویژه در دو سال پایانی دولت موجب رشد کم‌سابقه 59 درصدی اعتبارات هزینه‌ای دولت در لایحه بودجه 1400 و افزایش 76 درصدی اعتبارات حقوق کارمندان شده است.

در اصلاحیه جدید آمده است سقف حقوق‌ها نباید از دو برابر سقف تبصره ذیل ماده(۷۵) قانون مدیریت خدمات کشوری بیشتر شود. این رقم چیزی حدود 31 میلیون و 500 هزار تومان خواهد بود. همچنین حکم حقوقی سال ۱۴۰۰ افرادی که احکام حقوقی آنها در سال ۱۳۹۹ از سقف فوق‌الذکر بالاتر بوده معادل سال ۱۳۹۹ خواهد بود.

این نکته قابل ذکر است که سرانه 15.5میلیون تومانی که برای حقوق کارکنان دولت ذکر شد به معنی این نیست که همه کارکنان دولت حقوق و دستمزد و مزایای 15.5 میلیونی دریافت می‌کنند، بلکه عواید این بذل و بخشش‌ها صرفا مشمول مدیران و کارکنان برخی دستگاه‌های اجرایی می‌شود. از این رو رویکرد منطقی این است که از طریق افزایش پلکانی مالیات بر حقوق و دستمزد، عدالت در دریافتی‌ها برقرار شود. این موضوعی است که کمیسیون تلفیق در اقدامی قابل تقدیر با افزایش 30 تا 35 درصدی مالیات بر حقوق‌های بیش از 29 میلیون تومان، تاحدودی جلوی حقوق‌های نجومی را گرفته بود اما دولت در اصلاحیه جدید به مالیات حقوق و دستمزد کارکنان خود دست نزده و براین اساس، سقف مالیات بر حقوق و دستمزد 25 درصد خواهد بود.

در مجموع آنچه واضح است اینکه حقوق و دستمزدها سهم 64 درصدی در بودجه جاری دولت دارد و اگر قرار است اقدام اصلاحی برای تعدیل کسری بودجه و همچنین برقراری عدالت در دریافتی‌ها انجام شود؛ ضروری است مجلس در این خصوص سکوت نکند. چراکه مجموع اقدامات دولت با اهداف سیاسی و ایجاد رضایت در قشر خاصی انجام شده که بهای آن، تورمی است که از طریق کسری بودجه به مردم ایران تحمیل خواهد شد.

  افزایش 35 هزار میلیاردی کمک به صندوق‌های بازنشستگی

یکی دیگر از شاهکارهای دولت روحانی که محمدباقر نوبخت، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه بارها به آن افتخار کرده، موضوع افزایش بی‌حدوحصر حقوق بازنشستگان صندوق‌های بازنشستگی(به جز تامین اجتماعی) در جریان همسان‌سازی حقوق‌هاست. موضوع این نیست که همسان‌سازی حقوق بازنشستگان نباید صورت می‌گرفت، اما دولت با هر نیتی این اقدام را به دو سال پایانی مسئولیت خود حواله داد و دقیقا زمانی که کشور به واسطه تحریم‌ها، شیوع کرونا و مشکلات دیگر با کسری قابل توجه بودجه روبه‌رو بود، دولت اقدام به اجرای طرح همسان‌سازی حقوق بازنشستگان کرد. براساس اظهارات مدیران سازمان برنامه‌وبودجه، دولت در سال جاری حدود 20 هزار میلیارد تومان بودجه برای همسان‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری، لشکری و فولاد اختصاص داده و در لایحه بودجه 1400 نیز ۶۰ هزار میلیارد تومان برای این اقدام بودجه اختصاص خواهد یافت. در مجموع براساس گزارش سازمان برنامه‌وبودجه دولت در سال آینده 180 هزار میلیارد تومان به صندوق‌های بازنشستگی کمک خواهد کرد.

 البته این مبالغ خارج از رقم 90 هزار میلیارد تومانی است که سازمان برنامه‌وبودجه در بند «و» تبصره 2 لایحه بودجه طراحی کرده است. در این بند آمده است رقم 90 هزار میلیارد تومان «به‌منظور کمک به صندوق‌های بازنشستگی، رد بخشی از بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی، تامین ‌بخشی از پاداش پایان‌خدمت کارکنان دستگاه‌های اجرایی‌، رتبه‌بندی معلمان‌، تامین ‌بخشی از مطالبات ایثارگران و بیمه‌های تکمیلی، تامین پاداش پایان‌خدمت و ذخیره مرخصی شهدا و ایثارگران بازنشسته مشمول قانون حالت اشتغال و متناسب‌سازی حقوق شهدای بازنشسته و همسان‌سازی حقوق اعضای هیات‌علمی، مطالبات قانون حمایت از حقوق معلولان و نظام تامین اجتماعی فراگیر پرداخت خواهد شد.»

لازم به ذکر است این رقم از محل ارائه حق‌الامتیاز، واگذاری سهام و حقوق مالکانه‌، واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و طرح‌های سرمایه‌گذاری متعلق به دولت و شرکت‌های دولتی و همچنین واگذاری اموال و دارایی‌های غیرمنقول مازاد تامین خواهد شد. نکته قابل تامل اینکه، در اصلاحیه جدید دولت، رقم 90 هزار میلیارد تومان با افزایش 35 هزار میلیارد تومانی به 125 هزار میلیارد تومان رسیده است. به نظر می‌رسد بخشی از این افزایش 35 هزار میلیارد تومانی بودجه این بخش بی‌ارتباط با درخواست‌های مکرر سازمان تامین اجتماعی برای پرداخت معوقات دولت نباشد.

  افزایش 72 هزار میلیارد تومانی فروش اوراق

براساس لایحه بودجه1400، سهم واگذاری‌های دارایی‌های مالی از کل منابع حدود ۲۹۸هزار میلیارد تومان است. از این مقدار، سهم منابع حاصل از فروش و واگذاری اوراق مالی اسلامی در منابع بودجه عمومی ۱۲۵هزار میلیارد تومان تعیین شده است. در بند «الف» تبصره «۵» لایحه، انتشار ۶۵۰۰میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی توسط شرکت‌های دولتی برای اجرای طرح‌های دارای توجیه فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی با تصویب شورای اقتصاد پیش‌بینی شده؛ همچنین طبق بندهای «ب» و «هـ» این تبصره، دولت مجاز به تامین مالی از محل انتشار اوراق مالی اسلامی و اسناد خزانه اسلامی به میزان ۴۳هزار میلیارد تومان جهت طرح‌های عمرانی، تادیه طلبکاران دولت و سایر هزینه‌های پیش‌بینی‌شده در قانون است. همچنین ۱۰هزار میلیارد تومان نیز در بند «ح» به‌‌منظور بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسیدشده در سال۱۴۰۰ پیش‌بینی شده است. همچنین به‌‌منظور بهبود محیط شهری برای شهروندان و حمایت از طرح‌های قطار شهری و توسعه حمل‌و‌نقل شهری دولت تا سقف ۸هزار میلیارد تومان بازپرداخت اصل و سود اوراق منتشره توسط شهرداری‌های کشور را تضمین می‌کند و مفاد بند «ع» این تبصره برای احداث، تکمیل و تجهیز فضاهای آموزشی، پرورشی و ورزشی مدارس هم ۲هزار میلیارد تومان اعتبار از محل انتشار اوراق مالی اسلامی توسط دولت پیشنهاد شده است.

براساس لایحه بودجه1400 دولت در بند «ب» تبصره5 درحالی مقرر کرده بود برای تامین مالی مصارف ازجمله طرح‎های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تا مبلغ 23هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی (ریالی-ارزی) منتشر شود که در اصلاحیه جدید، دولت این مقدار را به 65هزار و 500میلیارد تومان رسانده است. همچنین در بند «ه‍» تبصره5 نیز دولت درحالی در لایحه بودجه مقرر کرده بود اسناد خزانه اسلامی موضوع ردیف درآمدی ۳۱۰۱۰۳ جدول شماره «۵» این قانون را با حفظ قدرت خرید و با سررسید تا پایان سال۱۴۰۳ صادر و تا سقف 20هزار میلیارد تومان به طلبکاران واگذار کند، اما این رقم در اصلاحیه جدید به 50هزار میلیارد تومان رسیده است. درمجموع در دو مورد بالا دولت 72هزار و 500میلیارد تومان به سرجمع اوراق افزوده است.