هشدار درباره ۱۰ چالش بزرگ بودجه ۱۴۰۰

خبرگزاری تسنیم: لایحه بودجه سال 1400 درحالی اخیرا تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که لایحه بودحه سال 99 به شکل بسیار عجیب و با کسری بودجه قابل توجه تصویب شده بود و قرار بود اصلاح ساختار بودجه در لایحه بودجه 1400 عملیاتی شود. طبق اعلام رئیس سازمان برنامه و بودجه در هشت ماهه نخست سال منابع بودجه سال جاری حدود 50 هزار میلیارد تومان کسری داشته است.

گفتنی است، در لایحه بودجه 1400 با منابع 841 هزار میلیارد تومانی، 199 هزار میلیارد تومان منابع از محل فروش نفت و فرآورده های نفتی لحاظ شده است. اگر 70 هزار میلیارد تومان اوراق پیش فروش نفت را نیز به این رقم اضافه کنیم حدود 270 هزار میلیارد تومان از منابع بودجه به نفت وابسته است. نکته جالب توجه اینکه امسال دولت در لایحه خود منابع 75 هزار میلیارد تومانی از صندوق توسعه ملی لحاظ کرده است که این منابع نیز در واقع سهم صندوق توسعه ملی از فروش نفت می باشد. در مجموع به عبارتی 345 هزار میلیارد تومان از بودجع 841 هزار تومانی سال 99 دولت وابسته به نفت است که وابستگی 41 درصدی بودجه 1400 به نفت را نشان می دهد نه رقم 23 درصدی که آقای نوبخت مدعی است. بنابراین کاهش وابستگی بودجه به نفت که یکی از مهمترین فاکتورهای اصلاح ساختار بودجه است، نه تنها محقق نشده بلکه این روند افزایشی بوده است.

در جدول زیر منابع بودجه 1399 و 1400 به همراه عملکرد بودجه سال جاری در هفت ماهه نخست قابل مشاهده است.

بر اساس لایحه بودجه 1400، در سال آتی پیش بینی فروش روزانه 2.3 میلیون بشکه نفت گنجانده شده، این درحالی است که تا کنون درآمد دولت از محل فروش نفت در هفت ماهه نخست سال تنها 6000 میلیارد تومان بوده است. فروش 2.3 میلیون بشکه نفت درآمد ارزی حدود 31 میلیارد دلاری ایجاد خواهد کرد که سهم دولت با کسر سهم شرکت نفت و صندوق توسعه ملی حدود 16 میلیارد دلار خواهد بود. حالا بر اساس اعلام مسئولان سازمان برنامه و بودجه سال اینده قرار است حدود 8 میلیارد دلار برای واردات کالاهای اساسی لحاظ شود. هرچند در لایحه بودجه 1399 این رقم حدود 10.5 میلیارد دلار (برای تسعیر با دلار 4200 تومانی) بود اما محاسبات نشان می دهد برای دست یابی به منابع 199 هزار میلیارد تومانی حاصل از نفت باید 8 میلیارد دلار لحاظ شده برای واردات سایر کالاها با نرخ بیش از 20 هزار تومان تسعیر شود. نکته دیگر اینکه امسال یک نرخ جدید ارزی در بودجه لحاظ شده است. نرخ ETS طبق گفته مسئولان نرخی میان نرخ ارز 4200 تومانی و نرخ نیمایی است و محاسبات کلی تعسیر ارز بر مبنای این نرخ صورت گرفته است.

گروه اقتصادی خبرگزاری تسنیم، بر اساس تحقیقاتی که پیرامون لایحه بودجه 1400 انجام داده و گفتگوهایی که با کارشناسان امر داشته است، 10 چالش مهم و اساسی لایحه بودجه 1400 را احصا کرده که احتمالا بخشی از چالش های بودجه سال آینده است و بر هیمن اساس، به نمایندگان مجلس یازدهم توصیه می شود، چنانچه نظر بر تایید کلیات لایحه بودجه دارند، در روند بررسی و تصویب جزئیات باید تغییرات اساسی انجام شود تا از مضرات آن برای اقتصاد کشور و معیشت مردم کاسته شود.

1) موضوع اصلاح ساختار بودجه از دو سال قبل در دستور کار قوای مختلف کشور قرار گرفت و سازمان برنامه و بودجه نیز بر اساس هماهنگی انجام شده در شورای هماهنگی سران قوا مکلف شد برنامه اصلاح ساختاری بودجه را تدوین و اصلاحات لازم را در بودجه ریزی سالیانه در آن اعمال کند. برنامه اصلاح ساختاری تدوین شده توسط دولت دارای چهار رکن اساسی، 1-تقویت نهادی بودجه، 2-هزینه کرد کارا، 3-درآمدزایی پایدار، 4- ثبات سازی اقتصاد کلان بود اما حالا که از بودجه رونمایی شده است مشخص نیست این اصلاحات چگونه در آخرین لایحه بودجه دولت تدبیر و امید اعمال شده است.

نمونه بارز عدم اصلاح ساختار بودجه را شاید بتوان در پیش بینی فروش 2.3 میلیون بشکه نفت بیان کرد که به هیچ عنوان پیش بینی محتاطانه ای نیست و درآمدزایی ناپایدار بودجه را گوشزد می کند. همچنین به بحث درآمدهای مالیاتی که یکی از مهمترین درآمدهای پایدار است، بی توجهی شده و رشد قابل ملاحظه ای در درآمدهای مالیاتی نمی بینیم.

حاجی بابایی رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس در گفتگویی اعلام کرده که 590 هزار میلیارد تومان از درآمدهای بودجه 1400 امکان تحقق قطعی ندارد، به عبارتی مشکوک الوصول است و جزو درآمدهای ناپایدار بودجه به حساب می آید. درآمدهای ناپایدار بودجه 1400 یکی از وجوه عدم اصلاح ساختار است، و نقایص بودجه 1400 در بخش هزینه کرد کارا، تقویت نهادی بودجه و ثبات سازی اقتصاد کلان هم باید به موارد عدم اصلاح ساختار اضافه کرد.

2) همانطور که در ابتدای گزارش مطرح شده در لایحه بودجه سال آتی رقمی نزدیک به 345 هزار میلیارد تومان از مجموع منابع 841 هزار میلیارد تومانی بودجه از محل درآمدهای نفتی و درآمدهای وابسته به نفت تامین خواهد شد. یعنی تقریبا حدود 41 درصد منابع بودجه وابسته به درامدهای نفتی است . در واقع درحالی که قرار بود وابستگی بودجه به نفت کاهش یابد به یک باره شاهد افزایش وابستگی درآمدهای دولت به نفت به شکل بسیار وسیع هستیم.

این در حالی است که وابستگی بودجه به نفت به لحاظ حجم فروش هم اضافه شده و به 2.3 میلیون بشکه در روز رسیده است. معمولا دولت ها به واسطه افزایش قیمت ارز در بودجه، سعی می کنند رقم وابستگی بودجه به نفت را کاهشی نشان دهند، ولی برای سال اینده علیرغم اینکه قیمت ارز محاسباتی در بودجه افزایش یافته، ولی باز هم شاهد رشد وابستگی هم ریالی و هم حجمی بودجه به نفت هستیم.

در سال جاری فروش واقعی نفت زیر 1 میلیون بشکه در روز محقق شده است که با این حساب وابستگی حجمی بودجه به نفت بیش از 130 درصد رشد دارد.

3) در لایحه بودجه سال آتی فروش اوراق از 88 هزار میلیارد تومان به 125 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. به عبارت ساده تر فروش انواع اوراق در بودجه حدود 40 درصد افزایش یافته است. از مجموع 125 هزار میلیارد تومان اوراق که برای سال اینده پیش بینی شد، 70 هزار میلیارد تومان اوراق سلف نفتی است که در بند دیگری به عنوان یک چالش بودجه می پردازیم، حدود 55 هزار میلیارد تومان هم مروبط به انواع اوراق اسلامی، خزانه اسلامی و مالی اسلامی است.

بسیاری از کارشناسان، انتشار اوراق را به نوعی بدهکار کردن کشور ارزیابی می کنند، به ویژه اینکه دولت فعلی هم سال پایانی خود را می گذراند و در آخرین بودجه، در واقع با انتشار اوراق دولت بعدی را بدهکار می کند.

عادل آذر رئیس پیشین دیوان محاسبات کشوردر گفتگویی که اخیرا با تسنیم انجام داده بود، نسبت به آینده فروشی از طریق انتشار گسترده اوراق هشدار داده‌ و تاکید کرد: " دولت وقتی پول کم می آورد یک اسنادی را چاپ می کند تحت عنوان اسناد مالی اسلامی مثل اسناد خزانه، این اسناد خزانه را بسیاری از پیمانکاران می گرفتند چون نیازی به نقدینگی داشتند، و در بازار تا 36 درصد و 35 درصد تنزیل می کردند. این فاجعه است. این روشی که ما در ایران داریم عمل می کنیم آینده فروشی است، که بهره اش را نمی بریم." بیشتر بخوانید

• گفتگو با عادل آذر:55درصد بودجه عمرانی حیف می‌شود؛ ریخت‌وپاش به تمام معنا در بودجه عمومی/هشدار آوار شدن بدهی برسر دولت بعد

4) یکی از مهمترین وجوه اصلاح ساختار بودجه که از آن غقلت شده است، شفاف‌سازی بودجه شرکت‌های دولتی است که در لایحه بودجه 1400 کمترین توجهی به این امر نشده است. نکته اول اینکه در لایحه بودجه سال آتی منابع 1561 هزار میلیارد تومانی برای شرکتهای دولتی لحاظ شده است که تقریبا دو برابر بودجه عمومی دولت است، ولی مساله قابل توجه اینکه مجلس در فرایند بررسی بودجه، صرفا بودجه عمومی را بررسی می کند و کاری به بودجه شرکتهای دولتی ندارد.

سیاهه دخل و خرج غیرشفاف بیش از 340 شرکت دولتی چالشی است که در یکی دو سال اخیر مورد توجه محافل مخالف کارشناسی قرار گرفته است. دولت در دو سال اخیر لایحه بودجه شرکتهای دولتی را یک ماه زودتر به مجلس ارائه کرده اما موضوع عدم شفافیت درامد و هزینه های شرکتهای دولتی چالشی جدی است که هنوز برای ابهامات این حوزه پاسخ مشخصی ارائه نشده است.

یکی دیگر از نکات قابل توجه در بودجه شرکتهای دولتی این است که این شرکتها با بودجه 1561 هزار میلیارد تومانی فقط و فقط 7 هزار میلیارد تومان مالیات و حدود 15 هزار میلیارد تومان سود به دولت می دهند، یعنی سهم بودجه دولت از شرکتهای دولتی حدود 23 هزار میلیارد تومان است، در حالی که مثلا فقط در حوزه مالیات، حقوق بگیران 48 هزار میلیارد تومان و شرکتهای حقوقی غیردولتی 58 هزار میلیارد تومان به دولت مالیات می دهند. همین مساله به تنهایی برای اثبات عدم شفافیت بودجه شرکت های دولتی و تبدیل آنها به حیات خلوت کافی است.

نکنه دیگر اینکه، زیان سالانه شرکتهای زیان ده دولتی که بخش زیادی از آن را خود دولت با بودجه عمومی جبران می کند، بسیار بیشتر از سودی است که دولت از این شرکتها می برد. به عنوان مثال زیان شرکتهای دولتی در سال 97 بیش از 54 هزار میلیارد تومان، در سال 98 بیش از 78 هزار میلیارد تومان و در شش ماهه سال 99 هم بیش از 67 هزار میلیارد تومان شده است. جالب اینکه در شش ماهه امسال دولت بیش از 28 هزار میلیارد تومان صرفا برای جبران زیان شرکتهای زیانده دولتی پرداخت کرده است که 5 هزار میلیارد تومان از نفع 23 هزار میلیاردی دولت از شرکتهای دولتی در سال 1400 بیشتر است.

5) تبصره 14 بودجه که مربوط به درآمد و هزینه دولت از محل هدفمندسازی یارانه هاست، از چند سال قبل همواره به یکی از محلهای مناقشه دولت و مجلس بوده است. هدفمندی یارانه ها از اواخر دهه 80 با تصویب مجلس کلید زده شده و برای توزیع یارانه های حذف شده در بودجه تبصره 14 لحاظ شد.

در یکی دو سال اخیر جدولی به عنوان جدول منابع و مصارف هدفمندی یارانه ها گنجانده شده است تا بلکه شفافیت این قسمت نیز افزایش یابد، این در حالی است که بسیاری از کارشناسان معتقدند، بودجه هدفمندی یارانه ها هم باید به بودجه عمومی دولت اضافه شود تا مجلش شورای اسلامی در تصویب و نظارت بر آن نقش فعالتری ایفا کند.

دولت در لایحه بودجه 1400، بیش از 267 هزار میلیارد تومان برای هدفمندی یارانه ها در نظر گرفته است که این رقم در بودجه عمومی 841 هزار میلیارد تومانی درنظر گرفته نشده است، در واقع بودجه عمومی دولت باید جمع این دو عدد یعنی 1108 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته می شد تا شفافیت بودجه بیشتر شود.

به واسطه جداسازی بودجه هدفمندی یارانه ها از بودجه دولت و عدم نظارت مجلس بر این بودجه، چندی قبل موضوع تحقیق و تفحص از سازمان هدفمندی یارانه ها نیز در دستور کار مجلس قرار گرفت.

لازم به ذکر است که از درآمد 267 هزار میلیارد تومانی حاصل از فروش فرآورده های انرژی به مردم و دولت، 79 هزار میلیارد تومان به شرکتهای بزرگ دولتی از جمله شرکت ملی پخش فرآرده های نفتی و شرکت ملی گاز اختصاص می یابد، 143 هزار میلیارد تومان هم در قالب یارانه نقدی، یارانه معیشتی، یارانه نان و گندم و طرح کاهش فقر توزیع می شود. 45 هزارمیلیارد تومان هم صرف سایر هزینه ها می شود.

موضوع افزایش 100 درصدی درآمد لحاظ نشده برخی شرکتهای جدول تبصره 14 از نکات جالب توجهی بود که اخیرا از سوی رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس مطرح شده است .

6) سامان دهی یارانه‌های پنهان موضوعی بود که به صورت جدی در یکی دو سال گذشته از سوی سازمان برنامه و بودجه روی آن مانور داده می شد. به گفته مسئولان به مقیاس سال 1398 حدود 1000 هزار میلیارد تومان یارانه پنهان در اقتصاد ایران تزریق می شود که سامان دهی این یارانه ها می توانست گام نخست اصلاحات نهادی باشد. اما در لایحه بودجه 1400 هیچ خبری از اصلاحات مذکور نیست.

فروش ارزان نهاده ها به ویژه در حوزه انرژی به صنایع مختلف از فولاد و پتروشیمی گرفته تا شرکتهای بزرگ پالایشگاهی، بخشی از این یارانه های پنهان است که به نظر می رسد، به شکل عادلانه ای همه ذینفعان از آن سهم نمی برند.

به اعتراف صریح معاون سازمان برنامه و بودجه، دولت در درباره اصلاحات یارانه های پنهان هیچ کاری انجام نداده است. پورمحمدی اخیراً گفته بود، اصلاح ساختار بودجه از سال 97 آغاز و از قوی‌ترین برنامه‌ها و بهترین کارشناسان در این زمینه استفاده شده است، اما یارانه‌های پنهان کشور ظرفیت اصلاح ساختار را ندارد و ممکن است آسیب فرآوان ببیند."

7) بحث درآمدهای مالیاتی به اعتقاد بسیاری از کارشناسان یکی از چالشهای اصلی بودجه است. مجموع درآمد مالیاتی که دولت در لایحه بودجه 1400 پیش بینی کرده است، 247 هزار میلیارد تومان است که تنها 21 درصد نسبت به سال جاری افزایش دارد. این درحالی است که بودجه عمومی 841 هزار میلیارد تومانی دولت بیش از 47 درصد رشد داشته است و این یعنی رشد بودجه دولت بیش از 2 برابر رشد مالیات است. در عین حال واگذاری دارایی های مالی که یک ضلع اصلی درآمدی بودجه است ، در بودجه سال آتی 70 درصد رشد دارد و واگذاری دارایی های سرمایه ای یعنی درآمد نفتی هم بیش از 110 درصد رشد دارد. همه این ارقام یعنی دولت در لایحه بودجه 1400 روی درآمد مالیات اصلا حساب نکرده و همه فشارها را بر درآمد نفتی و فروش اوراق وارد کرده است.

در عین حال سهم مالیات از بودجه عمومی دولت 29 درصد است، در حالی که سهم درآمدهای نفتی 41 درصد ارزیابی می شود.

به نظر می رسد دولت در بودجه 1400 هیچ کار ویژه ای برای جلوگیری از فرار مالیاتی، شفاف شدن مالیات شرکتهای بزرگ دولتی، اخذ مالیات های معوق و مهمتر از همه افزایش پایه های جدید مالیاتی نکرده است. این مهمترین وجه اصلاح ساختار بودجه است که دولت در این خصوص همچنان مقاومت کرده است و به جای اینکه از ثروتمندان به صورت عمده مالیات قانونی خود را بگیرد، بر مالیات ستانی از خرده پاها تمرکز کرده است.

مهمترین بخش های درآمد مالیاتی 247 هزار میلیارد تومانی سال آینده، شامل 48 هزار میلیارد تومانی مالیات از حقوق بگیران، 58 هزار میلیارد تومان مالیات از مشاغل و صنوف، 22 هزار میلیارد تومان مالیات از واردات و 66 هزار میلیارد تومان مالیات ارزش افزوده است، این در حالی است که بیش از 50 هزار میلیارد تومان فقط فرار مالیاتی داریم. حال اگر وصول مالیات های معوق، شفاف سازی مالیات شرکتهای دولتی، و افزایش پایه های جدید مالیاتی مثل مالیات بر عایدی سرمایه، خانه های خالی، سپرده های بانکی چندده میلیاردی ، کالاهای لوکس و غیره را اضافه کنیم، شاید بتوان درآمد مالیاتی بودجه را حداقل 2 برابر افزایش داد.

8) یکی از چالشهای مهم بودجه هم شاید کم توجهی به بحث رونق تولید است، سازمان برنامه و بودجه در روزهای ابتدایی سال جاری جلسات فشرده ای را با وزرای مختلف برای سامان دهی برنامه جهش تولید با استفاده از ظرفیتهای بودجه برگزار کرد. حالا 9 ماه از سال می گذرد ولی مشخص نیست نتایج آن جلسات فشرده در خصوص صنعت، کشاورزی، نفت، نیرو و... چه بوده است.

هرچند سازمان برنامه و بودجه روی ظرفیت تبصره 18 لایحه در سنوات اخیر مانور زیادی داشته است اما سوالی که هنوز به آن پاسخ روشنی داده نشده این است که سهم بودجه در توجه به تولید چه در تبصره 14 و چه تبصره 18 چه قدر بوده است؟ و اصولا جهت دهی و برنامه ریزی برای حمایت از تولید چگونه در بودجه بروز پیدا خواهد کرد وقتی تلاش اصلی دولت پرداخت به موقع حقوق و راضی نگه داشتن اقلیت حقوق بگیر است؟

به گزارش تسنیم، از مجموع مصارف عمومی دولت در بودجه که بالغ بر 841 هزار میلیارد تومان است، تنها 104 هزار میلیارد تومان صرف امور عمرانی می شود که 12 درصد کل بودجه است و 637 هزار میلیارد تومان از بودجه دولت یعنی بیش از 75 درصد صرف امور هزینه های جاری می شود که نقشی در تولید ندارد.

لازم به ذکر است که بودجه جاری دولت برای سال 1400 بیش از 43.6 درصد رشد دارد، در حالی که بودجه عمرانی تنها 19 درصد رشد داشته است.

سازوکار تسویه بودجه عمرانی با پیمانکاران همواره یکی از چالشهای بودجه دولت بوده است، علاوه بر این تحقق کامل بودجه عمرانی کشور هم همیشه به عنوان یک چالش مطرح بوده است. نکته جالب توجه اینکه رئیس پیشین دیوان محاسبات کشور گفته بود 55 درصد بودجه عمرانی کشور حیف می شود و به هدف برخورد نمی کند.

9) اوراق سلف نفتی هم یک چالش مهم بودجه است، امسال حدو 70 هزار میلیارد تومان برای پیش فروش نفت لحاظ شده است. پیش فروش نفت در صورتی که تحریمها همچنان پا برجا بماند یکی از چالشهای مهم دولت بعد است. ضمن اینکه اوراق سلف نفتی در اجرا سازوکارهایی دارد که تعهدات قابل توجهی رابر عهده دولت می گذارد و بر همین اساس، مخالفت های شدیدی از سوی برخی کارشناسان و مسئولان به همراه دارد.

نکته قابل توجه اینکه طی سال جاری در شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، یکبار پیشنهاد دولت برای انتشار اوراق سلف نفتی مطرح شده بود که رد شد اما مشخص نیست چرا بازهم سازمان برنامه و بودجه بر این موضوع اصرار کرده است.

10) تورم‌زایی بودجه یکی از مهمترین چالش های بودجه 1400 به شمار می رود و برخی کارشناسان در همین زمینه هشدار دادند که این بودجه متورم، حتما به فقیرتر شدن مردم می انجامد.

ضمن اینکه بودجه عمومی دولت 47 درصد رشد کرده و هزینه های جاری دولت هم رشد 43 درصدی دارد، در عین حال برخی کارشناسان منابع مشکوک الوصول بودجه را بیش از 590 هزار میلیارد تومان پیش بینی کردند که بخش عمده آن احتمالا درآمدهای نفتی است که محقق نشود.

عدم تحقق درآمدها در کنار رشد بی سابقه هزینه های غیرقابل اجتناب به معنی تامین پول از منابعی است که همانند سال جاری تورم شدید و کم سابقه ای به همراه دارد، این در حالی است که افزایش حقوق تنها 25 درصد پیش بینی شده است و همه این اعداد و ارقام درباره خطر کاهش قدرت خرید مردم در سال 1400 و فقیرتر شدن مردم هشدار می دهد.